Förvaltningsprocess

Om införandet av lag om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocesslag och förvaltningslag. Även om rättskipningen i regeringsrätten och kammarrätt samt att allmänna förfaranderegler för förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter införs.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås tre nya lagar av central betydelse på den offentliga förvaltningens område: Lag om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocesslag och förvaltningslag. Förslagen innebär dels att rättskipningen i regeringsrätten och kammarrätt omorganiseras, dels att allmänna förfaranderegler för förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter införs.

Genom förslagen flyttas tyngdpunkten i den domstolsmässiga besvärsprövningen i förvaltningsärenden från regeringsrätten till kammarrätt. Kammarrätt får ställning av allmän förvaltningsdomstol närmast under regeringsrätten med i stort sett samma målområde som denna. I samband därmed byggs kammarrättsorganisationen ut kraftigt. Sålunda skall det i fortsättningen finnas två. kammarrätter, den ena i Stockholm med SVealand utom Värmland samt Norrland, Östergötland och Gotland som domkrets och den andra i Göteborg med återstoden av landet som domkrets. Två av stockholmskammarrättens avdelningar föresläs förlagda till Sundsvall. Antalet avdelningar i kammarrätt ökas från f. n. 9 till 15. Kammarrättsavdelningarna föreslås organiserade efter hovrättsmönster med en kammarrättslagman som ordförande och i princip ordinarie kammarrättsråd som övriga ledamöter.

För regeringsrättens del innebär förslagen att domstolen  huvudsakligen får ställning av prejudikatinstans. Mål, som fullföljs från kammarrätt till regeringsrätten, skall prövas  av  regeringsrätten  bara  om denna meddelar prövningstillstånd.

Tillstånd skall meddelas, om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas av regeringsrätten eller om det föreligger synnerliga  skäl till sådan prövning,  såsom  att  resning  annars skulle kunna ha beviljats. Som en konsekvens av regeringsrättens ändrade uppgifter föreslås att antalet regeringsråd minskas från f. n. 22 till högst 18.

Vidare föreslås att den nuvarande ordningen, att regeringsrättens mål bereds  i  statsdepartementen och föredras  inför  domstolen av  tjänstemän i departementen, skall upphöra. I stället inrättas ett eget kansli för regeringsrätten i vilket särskilda föredragande för domstolen ingår.

Grundläggande regler om förfarandet i mål hos regeringsrätten och kammarrätt föreslås meddelade i förvaltningsprocesslagen. Denna  föreslås bli tillämplig även hos länsrätt, länsskatterätt och mellankommnala skatterätten.  Syftet  med lagen  är  bl. a.  att  underlätta  för den enskilde att själv föra sin talan vid förvaltningsdomstol.

Förfarandet i förvaltningsdomstol föreslås i princip vara skriftligt. Muntlig förhandling skall kunna  ingå i handläggningen, när det kan  antas vara till fördel för utredningen. Part föreslås få viss möjlighet att påverka frågan huruvida muntlig förhandling skall komma till stånd. Enskild part, som inställer sig vid muntlig förhandling, skall enligt förslaget kunna få ersättning  av  allmänna  medel för sin inställelse,  om rätten finner att han skäligen bör ersättas för inställelsen.

För förvaltningsdomstol föreslås gälla uttryckligt förbud att gå utöver vad som har yrkats i målet. Möjlighet skall dock finnas för domstol  att utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det föreligger särskilda skäl och det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. Förslaget till förvaltningslag är avsett att bilda grundvalen för förvaltningsmyndighetemas handläggning av sina ärenden. Lagen syftar främst till att stärka  den enskildes rättssäkerhet i hans mellanhavanden med myndigheterna. Vid utformningen av  lagen  har  lagts  särskild  vikt  vid att den skall tillgodose behovet av födaranderegler i första instans, att reglerna skall vara så enkla och lättillgängliga  som  möjligt  samt  att lagen inte får äventyra kravet på snabbhet och effektivitet i förvaltningen.

Förfarandereglerna i förvaltningslagen föreslås uppdelade i två huvudavsnitt. I det första ingår sådana regler som kan tillämpas i stort sett i alla slag av förvaltningsärenden. Hit hör bl. a. regler om jäv, enskilds rätt att anlita ombud eller biträde, myndighets skyldighet att vägleda den som har gjort en ofullständig ansökan e. d., myndighets befogenhet att anlita tolk och ordningen för anförande av besvär över myndighets beslut. De flesta av reglerna är nya som allmänna föreskrifter betraktade. Några av reglerna, t. ex. reglerna om besvärstid, ersätter däremot nuvarande lagstiftning i ämnet.

Det andra huvudavsnittet i förvaltningslagen föreslås innehålla sådana bestämmelser  som är  av  särskild  betydelse  i ärenden  där  det är fråga om myndighetsutövning mot enskild, dvs. när myndighet utövar befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet., skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Sålunda föreslås bl. a. bestämmelser om  rätt  för  sökande,  klagande  eller  annan part i ett ärende att ta del av utredningsmaterialet i ärendet, myndighets skyldighet att underrätta part om detta material, parts rätt att muntligen lämna uppgift i ärende, myndighets skyldighet  att  ange skälen för  beslut, varigenom den avgör  ärende,  och  att  underrätta  part  om innehållet i sådant beslut och om vad han skall iaktta vid klagan över beslutet. Samtliga bestämmelser är nya som allmänna regler betraktade.

Propositionen innehåller  dessutom  förslag  till  konsekvensändringar till lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Ändringarna går bl. a. ut på att i olika specialförfattningar föra in uttryckliga bestämmelser om huruvida besvär skall anföras hos Kungl.  Maj:t eller hos förvaltningsdomstol. Härvid överges den nuvarande tekniken att beteckna även besvär, som skall prövas av regeringsrätten, såsom  besvär  hos Kungl. Maj:t. I stället anges i sådant fall att besvär skall anföras hos regeringsrätten. I konsekvens härmed kommer  i  fortsättningen  uttrycket  att  talan fullföljs  hos  Kungl.  Maj:t i princip att innebära att  talan skall prövas av Kungl. Maj:t i statsrådet. Som en konsekvens av ett av syftena med förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen – att åstadkomma enhetliga och generellt tillämpliga regler för förfarandet hos förvaltningsmyndigheter resp. hos förvalt­ ningsdomstolar – har vidare de förfaranderegler som nu finns i olika specialförfattningar i stor utsträckning utmönstrats. Denna anpassning av specialförfattningar till förvaltningslagen  och  förvaltningsprocesslagen har hittills slutförts beträffande ett 50-tal författningar. Avsikten är att arbetet därmed skall fortsätta.

Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1971, såvitt angår förfaranderegler för länsrätt, Iänsskatterätt och mellankommunala skatterätten, samt i övrigt den 1 januari 1972.

Chefen för justitiedepartementet,  statsrådet  Geijer,  anmäler  efter  gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om en reform på förvaltningsrättskipningens område och anför.

Inledning

Med förvaltningsrättskipning förstås vanligen den överprövning av förvaltningsmyndighets beslut som sker i domstolsmässiga former. I enlighet härmed brukar de organ som handhar förvaltningsrättskipningen benämnas förvaltningsdomstolar. Bland våra förvaltningsdomstolar märks först och främst regeringsrätten, som prövar mål från en rad olika förvaltningsområden. Övriga förvaltningsdomstolar, bland vilka kan nämnas kammarrätten, försäkringsdomstolen och försäkringsrådet, har mera begränsade ämnesområden. Sålunda är kammarrättens verksamhet huvudsakligen inriktad på skattemål och vissa andra mål av ekonomisk natur, medan försäkringsdomstolen och försäkringsrådet tar upp mål på socialförsäkringens område.

Förvaltningsdomstolskommitten har i betänkandet  Förvaltningsrättskipning (SOU 1966: 70) lagt fram förslag till en omorganisation av förvaltningsrättskipningen hos regeringsrätten och kammarrätten. Förslaget går ut på att kammarrätten skall skjutas in som en instans före regeringsrätten i praktiskt taget alla mål som skall kunna gå till regeringsrätten och att fullföljden från kammarrätten  till regeringsrätten skall begränsas på så sätt att besvär  prövas i regeringsrätten endast efter särskilt prövningslillslånd som domstolen meddelar. Dessutom har kommitten gjort en översyn av reglerna om fördelning av besvärsärenden mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och förvaltningsdomstol.

Nuvarande ordning

Det administrativa besvärsinstitutet

Besvärsrätten är en bland många faktorer, som tryggar rättssäkerheten i förvaltningen. Genom besvär möjliggörs att få rättelse av ett beslut som har blivit oriktigt.  Besvärsrätten  framgår  vanligen  av  särskilda  bestämmelser i lagar och andra författningar, som reglerar förvaltningen. Även om uttryckliga besvärsbestämmelser saknas anses emellertid gälla en allmän rätt att genom besvär få ett beslut omprövat av en överordnad myndighet och i sista hand av Kungl. Maj:t. Det sagda gäller dock endast i den mån det inte finns hestämmclser,  som avskär besvärsrättcn. Sådana bestämmelser  förekommer i viss omfattning och avser då i allmänhet frågor, som är mindre betydelsefulla från rättssäkerhetssynpunkt. Utan stöd av författning anses även gälla vissa allmänna inskränkningar i besvärsrätten. Sålunda är endast den besvärsberättigad, som i något hänseende närmare berörs av myndighets beslut. Vidare anses det i regel inte tillåtet alt anföra besvär över beslut, som rör myndighets interna förhållanden, eller beslut, som inte har någon direkt rättsverkan, t. ex. beslut i form av vägledande anvisning eller remissyttrande. Genom besvär över förvaltningsmyndighets beslut drar  klaganden  saken under överordnad myndighets prövning. Rätten att anföra  besvär  motsvaras av en skyldighet för den överordnade myndigheten att pröva talan mot den lägre myndighetens beslut. Därigenom skiljer sig besvären från andra former av missnöjesyttringar som myndighet kan få ta befattning med. Även de senare kan i och för sig påkalla myndighets åtgärd men denna beror då på en allmän skyldighet för  myndigheten att öva tillsyn över viss förvaltning e. d.

Ibland är det direkt föreskrivet  att besvär skall handläggas i viss ordning men oftast är formerna för besvärsprövningen i stora stycken oreglerad. Även om särskilda bestämmelser saknas, anses dock den regeln gälla att klaganden innan besvären avgörs skall få del av all utredning som är av betydelse för besvärsprövningen. Som en allmän grundsats gäller dessutom att den besvärsprövande myndigheten skall lämna en klargörande motivering för sitt beslut och underrätta klaganden om beslutets innehåll.

Besvärsprövningens omfattning är i allmänhet densamma som hos den myndighet som har fattat det överklagade beslutet. Bedömningen är sålunda allsidig och vet inte av någon gränslinje mellan frågor om rättsenlighet och lämplighet. Denna bedömningens obeskurna räckvidd är ett kännetecken på den administrativa besvärsprövningen i vårt land och gäller oavsett hur den besvärsprövande myndigheten är organiserad. Skillnaden mellan förvaltningsdomstolars  och andra  besvärsprövande myndigheters  verksamhet  ligger inte i prövningens omfattning utan i dess art. Av det sagda följer att besvärsprövningen inte endast innefattar en rätt att  undanröja  överklagade  beslut som befinns oriktiga utan även att med samma befogenhet som den lägre instansen sätta ett annat konkret beslut i det överklagades ställe. Från denna huvudprincip finns dock undantag. Besvär över kommunal myndighets beslut med stöd av kommunallagarnas besvärsbestämmelser prövas endast på vissa i dessa lagar angivna grunder. Besvärsprövningen är här kassatorisk och innebär enbart ett fastställande eller ett undanröjande av det överklagade beslutet. Den besvärsprövande myndigheten äger inte ersätta  ett upphävt  sådant beslut med ett nytt av annan innebörd.

Översikt över besvärsprövningens organisation

Ett stort antal myndigheter har till uppgift att pröva besvär över förvaltningsmyndighets beslut. En del är själva förvaltningsmyndigheter, för vilka besvärsprövningen är en uppgift bland andra i verksamheten, medan andra utgör i förhållande till förvaltningen fristående organ med besvärsprövningen som sin enda eller huvudsakliga uppgift. De senare bedriver i regel sin verksamhet i former, som i flera hänseenden liknar verksamhetsformerna hos de allmänna domstolarna, och brukar därför benämnas förvaltningsdomstolar. Det domstolsmässiga draget kan vara olika starkt hos olika besvärsprövande organ. Det finns därför inte någon klar gränslinje mellan förvaltningsdomstolar och andra besvärsprövande förvaltningsmyndigheter. Typiska förvaltningsdomstolar är regeringsrätten, försäkringsdomstolen och kammarrätten. Bland andra organ som brukar räknas till förvaltningsdomstolarna kan nämnas försäkringsrådet, statens hyresråd samt vissa nämnder, såsom riksvärderingsnämnden och psykiatriska nämnden. Regeringsrätten intar en särställning bland förvaltningsdomstolarna bl. a. så till vida att den har  att  pröva mål från en mångfald skiftande förvaltningsområden, medan övriga förvaltningsdomstolars kompetens är begränsad till ett eller ett par målområden. Sålunda prövar kammarrätten huvudsakligen skattemål och vissa andra mål, som nästan alla är av ekonomisk natur. Försäkringsdomstolen och försäkringsrådet verkar så gott som uteslutande på socialförsäkringens område.

Antalet förvaltningsmyndigheter som bland övriga uppgifter har att pröva besvär över andra myndigheters beslut är långt större än antalet förvaltningsdomstolar. Bland sådana förvaltningsmyndigheter märks först och främst länsstyrelserna och flertalet centrala ämbetsverk. De förra är besvärsmyndighet på det regionala planet i fråga om beslut av primärkommunala organ och vissa statliga organ på det lokala planet. De senare handhar i stor utsträckning besvärsprövning beträffande beslut av dem underställda myndigheter på det lokala eller regionala planet. I sista instans utövas en omfattande besvärsprövning av Kungl. Maj:t i statsrådet.

Instanskedjans längd och sammansättning varierar starkt för olika slag av förvaltningsärenden. I många fall kan ett beslut överprövas endast av en instans, som kan vara antingen Kungl. Maj:t i statsrådet eller en förvaltningsdomstol eller en överordnad förvaltningsmyndighet. På skatteområdet förekommer ett fyrainstanssystem med taxeringsnämnd som beslutande organ och prövningsnämnd, kammarrätten och regeringsrätten som besvärsprövande organ. Om man  bortser från skattemålen, är  regeln att, i den mån det finns förvaltningsdomstol i instanskedjan, endast en sådan  ingår  i kedjan och då som sista instans.