Nuvarande ordning
Krav på egenhändigt undertecknande
Förvaltningsprocessen är som huvudregel skriftlig även om det i handläggningen får eller i vissa fall ska ingå muntlig förhandling (9 § FPL). Ansökan, överklagande, anmälan, underställning eller annan åtgärd genom vilken ett mål inleds ska ske skriftligen. En ansöknings- eller överklagandehandling från en enskild ska vidare vara egenhändigt undertecknad av den enskilde eller av ett ombud för honom eller henne (3 § FPL).
Om en ansöknings- eller överklagandehandling är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak, ska rätten förelägga sökanden eller klaganden att inom viss tid avhjälpa bristen vid påföljd att talan annars inte tas upp till prövning (5 § FPL). Detsamma gäller om handlingen inte uppfyller föreskrifterna i 3 § FPL, om inte bristen är av ringa betydelse för frågan om delgivning. Vidare finns en allmän regel i 44 § tredje stycket samma lag som behandlar handlingar som kommer in till domstolen utan att vara underskrivna. Enligt denna regel ska, om rätten begär det, handlingen bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling. Högsta förvaltningsdomstolen har slagit fast att om ett överklagande eller en ansökan inte är undertecknad ska avsändaren enligt 5 § och 44 § tredje stycket föreläggas att komma in med en sådan handling vid påföljd att hans eller hennes talan annars kan komma att avvisas (se t.ex. RÅ 1992 not 571). Enligt Högsta förvaltningsdomstolens praxis kan en undertecknad telefaxkopia inte anses utgöra en egenhändigt undertecknad överklagandehandling (se t.ex. RÅ 2003 not 129). Högsta förvaltningsdomstolen har vidare ansett att inte heller en elektronisk signatur kan godtas som ett egenhändigt undertecknande (RÅ 2002 not 206).
I förvaltningsprocesslagen finns vidare bestämmelser om formerna för kommunicering i ett mål efter dess anhängiggörande. En motpart i målet som förelagts att svara ska göra detta skriftligen, om inte rätten bestämmer att svaret ska få lämnas vid en muntlig förhandling (11 §). Ett skriftligt svar behöver inte vara egenhändigt undertecknat. Rätten ska ge en sökande eller klagande tillfälle att ta del av ett svar och att inom viss tid yttra sig skriftligen över detta (12 §). Inte heller ett sådant skriftligt yttrande behöver vara egenhändigt undertecknat.
När en handling har kommit in till domstolen
I 44 § första och andra styckena FPL regleras när en handling ska anses ha kommit in till rätten. Enligt paragrafens första stycke gäller att en handling ska anses ha kommit in den dag då handlingen eller en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen anlänt till rätten eller kommit en behörig tjänsteman till handa. Om rätten särskilt underrättas om att ett telegram har anlänt till en telegrafanstalt, anses telegrammet ha kommit in redan när underrättelsen nått en behörig tjänsteman. I paragrafens andra stycke finns en hjälpregel för vissa fall. Regeln avser den situationen att det kan antas att en handling eller en avi om denna viss dag har avlämnats i rättens kansli eller avskilts för rätten på en postanstalt. I sådant fall ska handlingen anses ha kommit in till rätten denna dag, om den kommit en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag.
Förhållandena i allmän domstol
När det gäller tvistemål i allmän domstol finns det ett krav på att stämningsansökan ska vara egenhändigt undertecknad av käranden eller dennes ombud (42 kap. 2 § tredje stycket RB). Om stämningsansökan inte uppfyller kraven i 2 § eller i övrigt är ofullständig ska rätten förelägga käranden att avhjälpa bristen. Om käranden inte följer ett sådant föreläggande ska ansökan avvisas (42 kap. 3 § och 4 § första stycket RB). När det gäller brottmål finns krav på att stämningsansökan ska undertecknas av åklagaren men sedan den 1 juli 2012 (prop. 2011/12:126) finns även en möjlighet för åklagaren att ge in stämnings- ansökan på elektronisk väg, om den är undertecknad med en elektronisk signatur enligt 2 § lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer eller överförs på ett sätt som uppfyller motsvarande krav på säkerhet. (45 kap. 4 § femte stycket RB).
Reglerna om formkrav vid ingivande av handlingar i rättegångsbalken ändrades dessförinnan år 1994 (prop. 1993/94:190). Syftet var då dels att i balken markera tillåtligheten av användningen av telefax som ett medel för skriftlig kommunikation i rättegången, dels att genom borttagande av krav på egenhändigt undertecknande för de rättegångsinlagor där det inte ansågs nödvändigt med ett sådant krav skapa större förutsättningar för användning av telefax i rättegången. Genom en ändring i 33 kap. 3 § tredje stycket RB får rätten, om det behövs, begära att ett telefax eller annat meddelande som saknar avsändarens underskrift i original bekräftas av avsändaren genom en i original undertecknad handling. Om rätten har begärt en sådan bekräftelse men inte fått någon, får den bortse från meddelandet. När det är fråga om inlagor till domstolen som ovillkorligen ska vara egenhändigt undertecknade måste dock rätten alltid begära en bekräftelse (a. prop. s. 121).
I samband med 1994 års ändringar uttalade regeringen att det var tveksamt om man kunde avstå från bestämmelser om egenhändigt undertecknande när det gällde så viktiga handlingar som stämningsansökningar. Regeringen ansåg därför att kravet på egenhändigt undertecknande av stämningsansökningar, åtminstone tills vidare, borde stå kvar (a. prop. s. 108, se även prop. 2011/12:126 s. 10 f.). Samma bedömning gjordes i fråga om bl.a. ansökningar om resning. När det gällde andra handlingar under en rättegång, t.ex. en inlaga genom vilken en part överklagar eller besvarar ett överklagande, ansågs emellertid ett annat synsätt kunna anläggas. Resultatet blev att det numera för överklaganden enligt rättegångsbalken och för besvarande av sådana överklaganden visserligen fortfarande gäller ett krav på att det sker genom en skriftlig handling, men handlingen behöver inte vara egenhändigt undertecknad.
Ärenden i allmän domstol som handläggs enligt ärendelagen inleds skriftligen genom anmälan, ansökan, överklagande eller på annat sätt (4 § ÄL). Det ställs inte upp något krav på att handlingar som inleder ett ärende ska vara egenhändigt undertecknande. Om det bedöms behövligt att en sådan handling är egenhändigt undertecknad ska rätten förfara på samma sätt som i motsvarande situation enligt rättegångsbalken (44 § tredje stycket ÄL).
Bestämmelserna om när en handling ska anses ha kommit in till rätten motsvarar i allmän domstol de som gäller i allmän förvaltningsdomstol (33 kap. 3 § första och andra styckena RB samt 44 § första och andra styckena ÄL).
Kravet på egenhändigt undertecknande tas bort
Regeringens förslag: Kravet i förvaltningsprocesslagen på att ansökningar och överklaganden av enskilda ska vara egenhändigt undertecknade tas bort. Sådana handlingar ska dock bekräftas av avsändaren om rätten anser att det behövs.
Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock att bestämmelsen om bekräftelse utformas på ett annat sätt (Ds 2010:17 s. 125 f.).
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. JO Kammarrätten i Stockholm Kammarrätten i Göteborg Förvaltningsrätten i Stockholm Justitiekanslern och Tullverket, tillstyrker förslaget att ta bort kravet på egenhändigt undertecknande eller framför ingen invändning mot det. Flera remissinstanser, däribland Regeringsrättens ledamöter Kammarrätten i Jönköping Förvaltningsrätten i Uppsala Förvaltningsrätten i Malmö och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, förordar vidare slopande av ytterligare krav på uppgifter en ansökan eller ett överklagande ska innehålla. Ett antal remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Sundsvall Förvaltningsrätten i Falun och Patentbesvärsrätten, efterfrågar författningstekniska förtydliganden när det gäller begäran om bekräftelse och konsekvenserna av att en bekräftelse inte görs. Kammarrätten i Jönköping ifrågasätter om det överhuvudtaget finns behov av att kunna begära en bekräftelse. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i Jönköping och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, anser att regleringen av hur en handlings ankomstdag ska fastställas bör ändras i enlighet med Förvaltningslagsutredningens förslag till en ny förvaltningslag.
Skälen för regeringens förslag
Egenhändigt undertecknande
När en enskild inleder ett mål i allmän förvaltningsdomstol ska detta ske genom en handling som är egenhändigt undertecknad. Kravet på undertecknande hindrar att en sådan handling ges in elektroniskt, t.ex. per e-post eller telefax.
Den allmänna samhällsutvecklingen har medfört att medborgarna i allt större utsträckning efterfrågar möjligheten att kunna kommunicera elektroniskt med myndigheterna. Användningen av elektronisk kommunikation ökar tillgängligheten till domstolarna och skapar bättre förutsättningar för en mer flexibel och effektiv handläggning av målen. För enskilda skulle det i många fall erbjuda en påtaglig förenkling om en ansökan eller ett överklagande till en allmän förvaltningsdomstol kunde göras genom e-post eller telefax. I allmän domstol uppställs för mål enligt rättegångsbalken inte längre krav på egenhändigt undertecknande för överklaganden. När det gäller domstolsärenden i allmän domstol finns överhuvudtaget inte något krav på egenhändigt undertecknande.
Ett skäl för att behålla kravet på egenhändigt undertecknande är att det kan anses motverka risken för att en person obehörigen för talan i någon annans namn. Detta har motiverat att kravet på egenhändigt undertecknande än så länge behållits för stämningsansökningar i tvistemål. När motsvarande krav vid överklagande enligt rättegångsbalken togs bort gjordes bedömningen att risken för att någon obehörig skulle överklaga för någon annans räkning fick bedömas vara mycket liten (prop. 1993/94:190 s. 108). Situationen skiljer sig något mellan de olika domstolsslagen. Ett gemensamt drag är visserligen att varje ansökan eller överklagande till domstol på ett eller annat sätt måste syfta till något som är fördelaktigt för den som ansöker eller överklagar och att det därför i och för sig inte är sannolikt att en person obehörigen gör detta i annans namn. Den enskilde har emellertid i allmän förvaltningsdomstol endast undantagsvis en enskild motpart, vilket innebär att risken för manipulationer måste antas vara än mer begränsad än i allmän domstol. Patentbesvärsrätten framhåller att risken för obehöriga överklaganden i andras namn inte kan sägas vara helt obetydlig. Det kan t.ex. förekomma att en vårdnadshavare överklagar ett beslut om byte av omyndigs efternamn enligt namnlagen och därvid obehörigen anger även den andre vårdnadshavarens namn, trots att denne inte biträder överklagandet. Även om det inte kan uteslutas att sådana situationer undantagsvis kan förekomma, anser regeringen att risken för att ett avskaffande av kravet på egenhändigt undertecknande skulle leda till att det obehörigen görs ansökningar eller överklagas i andras namn får bedömas som mycket liten inom förvaltningsprocessens område. I de flesta fall torde vidare redan omständigheterna i samband med ett överklagande klart utvisa om det rör sig om en handling som kommer från den uppgivna parten. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns skäl att närmare gå in på alternativ mellan att ha kvar och att avskaffa kravet på egenhändigt undertecknande, såsom att även tillåta underskrift i form av elektronisk signatur.
I sammanhanget bör vidare uppmärksammas att rätten enligt 44 § tredje stycket FPL har möjlighet att i tveksamma fall kontrollera att en handling som getts in genom t.ex. e-post verkligen kommer från angiven person. Som utvecklas närmare nedan bör en sådan möjlighet finnas även med avseende på nu nämnda fall. Om det råder oklarheter kommer rätten alltså att med stöd av nämnda lagrum kunna begära en bekräftelse av ett överklagande eller en ansökan.
När det gäller kravet på egenhändigt undertecknande gör förvaltningsprocesslagen inte någon skillnad mellan ett överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut och ett överklagande av en domstols avgörande. Någon skillnad i detta hänseende görs inte heller mellan ett överklagande och en ansökan. Regeringen anser att det saknas anledning att frångå denna ordning och, som i rättegångsbalken, uppställa olika krav beroende på vad det är för typ av handling som målet inleds genom.
Enligt regeringen får sammantaget övervägande skäl anses tala för att kravet på egenhändigt undertecknande av ansökningar och överklaganden från enskilda i 3 § FPL tas bort.
Kontaktuppgifter
Förvaltningsprocesslagens bestämmelser om enskildas ansökningar eller överklaganden innehåller även en rad krav på kontaktuppgifter, såsom uppgift om personnummer eller organisationsnummer samt adress och telefonnummer till såväl bostad som arbetsplats (3 § andra stycket FPL). Flera remissinstanser anser att det finns skäl att överväga ytterligare lättnader när det gäller vilka krav som ska ställas på en ansökan eller ett överklagande av en enskild. Enligt bl.a. Regeringsrättens ledamöter och Förvaltningsrätten i Uppsala kan det ifrågasättas om sådana detaljerade uppgifter som yrke och adress till arbetsplats är nödvändiga för att en ansökan eller överklagande ska kunna behandlas av domstol. Regeringen har i samband med förslaget till en ny delgivningslag föreslagit vissa ändringar beträffande enskilda parters skyldighet att lämna kontaktuppgifter (prop. 2009/10:237 s. 206 f.). Genom dessa ändringar, som trädde i kraft den 1 april 2011, finns det i 3 § FPL inte längre någon skyldighet för en enskild att ange sitt yrke. I paragrafen har från samma tidpunkt införts en skyldighet att uppge mobiltelefonnummer och e-postadress. Att behöva uppge kontaktuppgifter i en ansökan eller ett överklagande kan enligt regeringens uppfattning inte anses särskilt betungande för den enskilde. Att domstolen har tillgång till relevanta kontaktuppgifter kan vara nödvändigt för att kunna delge en enskild och därigenom föra målet mot ett avgörande. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte finns skäl att begränsa omfattningen av den enskildes skyldighet att lämna kontaktuppgifter i detta avseende.
Enligt Kammarrätten i Jönköping finns det ett behov av att inskärpa vikten av att det även i en offentlig parts framställan ska lämnas aktuella relevanta kontaktuppgifter avseende både den offentliga parten och i förekommande fall motparten. Regeringen instämmer i att även offentliga parter bör medverka till att domstolarna har tillgång till uppdaterade kontaktuppgifter. En sådan medverkan bör dock kunna förutsättas utan en uttrycklig reglering i förvaltningsprocesslagen (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 516 f.).
Begäran om bekräftelse
Genom att kravet på egenhändigt undertecknande tas bort kommer med tiden allt fler ansökningar och överklaganden att ges in till domstol utan underskrift. Om sökanden eller klaganden använder sig av t.ex. e-post är det inte ens möjligt att underteckna handlingen. Med den föreslagna ordningen kan domstolen i de flesta fall godta en ansökan eller ett överklagande som sker per e-post. Undantagsvis kan dock domstolen av någon särskild anledning känna tveksamhet om huruvida den angivna avsändaren av ansökan eller överklagandet är den verklige avsändaren. I sådana fall bör, som konstateras ovan, domstolen kunna begära att handlingen bekräftas av den uppgivne avsändaren. Bestämmelser om sådan bekräftelse finns i 44 § tredje stycket FPL, där det föreskrivs att telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet ska bekräftas av avsändaren genom egenhändigt undertecknad handling, om rätten begär det.
När det gäller frågan om vad rättsföljden blir av att en bekräftelse inte kommer in föreskrivs i motsvarande bestämmelser i rättegångsbalken och ärendelagen att domstolen i ett sådant fall får bortse från meddelandet (33 kap. 3 § tredje stycket RB och 44 § tredje stycket ÄL). I promemorian föreslås att 44 § tredje stycket FPL utformas på samma sätt. Bland annat Kammarrätten i Sundsvall och Förvaltningsrätten i Uppsala anser att en ansökan eller ett överklagande som på grund av ofullständighet inte kan läggas till grund för en prövning i sak – vilket torde bli följden när en bekräftelse inte sker – bör avvisas. Förvaltningsrätten i Göteborg och Förvaltningsrätten i Falun anser att det är tveksamt om en möjlighet att avvisa omfattas av promemorians förslag. Dessa domstolar, liksom Patentbesvärsrätten, efterlyser under alla förhållanden en precisering av rättsföljden. Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm Förvaltningsrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Malmö, anser vidare att det måste krävas att det i föreläggandet informeras om konsekvenserna av en utebliven bekräftelse och att detta bör framgå av lagtexten.
När det som för närvarande uppställs krav på att en ansöknings- eller överklagandehandling ska vara egenhändigt undertecknad måste en bekräftelse alltid begäras innan rätten kan ta ställning till frågan om avvisning (se t.ex. RÅ 1992 not 571 och 572). Eftersom regeringen nu föreslår att kravet på egenhändigt undertecknande tas bort bör en bekräftelse av en ansökan eller ett överklagande begäras endast när den kan tänkas ha betydelse i bevishänseende och underlåtenheten att lämna en bekräftelse i sig har ett bevisvärde (jfr prop. 1993/94:190 s. 121). Bekräftelsen har till huvudsakligt syfte att göra det möjligt att avgöra om inlagan kommer från en uppgiven person och om den därmed kan läggas till grund för en prövning i sak. Enligt regeringens uppfattning innebär en begäran om bekräftelse alltså endast ett sätt att införskaffa ytterligare utredning i identitetsfrågan. Om det inte går att undanröja tvivlen om avsändarens rätta identitet kan handlingen inte föranleda någon åtgärd från domstolens sida (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 522 och RÅ 2004 not 130).
I ljuset av det ovan anförda anser regeringen, i likhet med flera remissinstanser, att införande av en bestämmelse som endast anger att rätten får bortse från en handling riskerar att skapa förvirring snarare än att tydliggöra konsekvenserna av en utebliven bekräftelse. I de fall begäran om bekräftelse inte avser en ansökan eller ett överklagande får rätten redan enligt nuvarande ordning bortse från handlingen, trots att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse om detta. Av allmänna principer om tale- rätt följer att en ansökan eller ett överklagande ska avvisas i fall där den som klagar inte är behörig. Regeringen anser att denna ordning bör bestå. Av en begäran om bekräftelse bör det naturligtvis alltid framgå vad konsekvenserna blir av en underlåtenhet att följa föreläggandet. Regeringen anser att det inte finns något behov av att uttryckligen reglera detta.
Förvaltningsrätten i Göteborg påtalar att det i promemorian använda begreppet ”meddelande” torde, som paragrafen är utformad, endast avse telefax, e-post och andra typer av meddelanden som anländer till domstolen via ett telebefordringsföretag och att det därför inte är möjligt för domstolen att begära in bekräftelse av handlingar som inkommer t.ex. per post. Regeringen är av samma uppfattning (jfr prop. 1993/94:190 s. 121). Regeringen anser dock att möjligheten att begära bekräftelse inte bör vara begränsad till vissa situationer eller typer av dokument. För att detta ska vara tydligt bör begreppet ”handling” användas, varvid avses alla former av inlagor som ges in till domstolen.
I promemorian föreslås att en bekräftelse ska ske genom en i original undertecknad handling. Bland annat Kammarrätten i Sundsvall och Kammarrätten i Jönköping pekar på att det kan finnas alternativa möjligheter för en domstol att undanröja osäkerhet om vem som gett in t.ex. ett överklagande (jfr SOU 2010:29 s. 387 f.). Regeringen instämmer i kammarrätternas synpunkt. Syftet med bl.a. de förändringar som nu föreslås är att ta bort formkrav och skapa en mer flexibel processordning. Det avgörande bör vara att rätten på ett tillförlitligt sätt kan eliminera tveksamheter om en avsändares identitet, vilket enligt regeringens uppfattning kan ske även på annat sätt än genom en i original undertecknad handling (jfr t.ex. NJA 1991 s. 407, NJA 1991 s. 595 och RH 2010:44). Till skillnad från bestämmelsens nuvarande utformning och promemorians förslag, anser regeringen således att det inte bör uppställas krav på att en bekräftelse nödvändigtvis behöver ske genom en i original undertecknad handling.
En handlings ankomstdag
Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Linköping, anser att regleringen i 44 § första och andra styckena FPL om när en handling ska anses ha kommit in till domstolen bör anpassas till motsvarande reglering i Förvaltningslagsutredningens betänkande En ny förvaltningslag, vilken bl.a. behandlar frågan om elektroniskt ingivande (SOU 2010:29 s. 387 f.). Regeringen instämmer i att det kan finnas skäl att modernisera regleringen och att det finns ett värde i att bestämmelserna om ankomstdag i de båda lagarna så långt möjligt är likalydande. Det är samtidigt angeläget att bestämmelserna om ankomstdag i processlagarna för de båda domstolsslagen överensstämmer med varandra. Förvaltningslagsutredningens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet och regeringen avser inte att föregripa det arbetet. Om en förändring av förvaltningslagen i detta avseende blir aktuell kan det finnas anledning att överväga om motsvarande förändring bör ske i förvaltningsprocesslagen, rättegångsbalken och ärendelagen. Tills vidare bör alltså bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen om ankomstdag endast justeras i språkligt hänseende på det sätt som föreslås i promemorian.