Kommunal revision

Innehållsförteckning

Källa: Prop. 2016/17:171 En ny kommunallag s. 239

Revisionen är fullmäktiges organ för att granska den kommunala verksamheten. För varje mandatperiod ska fullmäktige utse minst fem revisorer (9 kap. 1 och 2 §§ KL).

Revisorerna ska årligen granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Revisorernas granskningsuppgift omfattar all den verksamhet, undantaget i princip myndighetsutövning mot enskild, som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden i den omfattning som följer av god revisionssed (9 kap. 9 och 10 §§ KL). De ska pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig.

Revisorerna ska varje år lämna en revisionsberättelse till fullmäktige med en redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under föregående budgetår (9 kap. 16 § första stycket). Berättelsen ska innehålla ett uttalande om huruvida ansvarsfrihet för de förtroendevalda i styrelsen, nämnder och fullmäktigeberedningar tillstyrks eller inte. De har också en möjlighet att rikta en motiverad anmärkning mot nämnder, fullmäktigeberedningar eller enskilda förtroendevalda (9 kap. 17 § KL). Det är sedan fullmäktige som prövar frågan om ansvarsfrihet (4 kap. 10 § KL). Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt och kan därför anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller avge en egen revisionsberättelse (9 kap. 7 § KL).

Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed. De sakkunniga ska ha den insikt och erfarenhet av kommunal verksamhet som krävs för att fullgöra uppdraget (9 kap. 8 § KL). De sakkunnigas rapporter ska fogas till revisionsberättelsen (9 kap. 16 § KL).

Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget är inte valbar till revisor för verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller om någon närstående är redovisningsskyldig i verksamheten. En revisor kan inte heller bli vald till ledamot eller ersättare i en nämnd, styrelse, fullmäktigeberedning eller ett kommunalt företag (4 kap. 6 a § KL). De jävsregler som gäller för förtroendevalda enligt 6 kap. 25 § KL gäller även för revisorerna (9 kap. 4 §).

Nämnderna och de enskilda ledamöterna och ersättarna är liksom de anställda skyldiga att lämna revisorerna de upplysningar de behöver. Revisorerna har också rätt att inventera de tillgångar som nämnderna har hand om och ta del av de räkenskaper och andra handlingar som berör nämndens verksamhet (9 kap. 12 § KL).

I ett helägt kommunalt bolag finns en lekmannarevisor som utses av fullmäktige. Lekmannarevisorn ska utses bland kommunens eller landstingets revisorer (3 kap. 17 och 18 a §§ KL). Lekmannarevisorn ska i en granskningsrapport uttala sig om bolagets verksamhet skötts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om bolagets interna kontroll varit tillräcklig. Lekmannarevisorn ska även uttala sig om andra förhållanden som lekmannarevisorn granskat efter bolagsstämmans anvisningar. Granskningsrapporten ställs till stämman. Den ska även fogas till revisionsberättelsen som kommunen eller landstingets revisorer avger till fullmäktige (3 kap. 17 § och 9 kap. 16 § KL). Dessutom kan det finnas en av bolaget utsedd auktoriserad revisor, enligt aktiebolagslagen, vid sidan av den lekmannarevisor som ska utses av fullmäktige.

En oberoende kommunal revision

Revisionen ska vara kommunal och styrd av förtroendevalda

Regeringens bedömning

Systemet med att de förtroendevalda revisorerna har ansvar för både förvaltnings- och redovisningsrevision bör behållas. Oberoendet och professionaliteten bör stärkas ytterligare inom ramen för nuvarande ordning.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inte några invändningar mot att behålla nuvarande system.

Riksrevisionen anser att internationellt erkända standarder som ställer krav på oberoende, kompetens och kvalitetssäkring inte kan tillförsäkras genom förslagen i betänkandet. I utredningens uppdrag ingick inte att överväga huvudmannaskapet för den kommunala revisionen. Mot bakgrund av detta anser Riksrevisionen att den kommunala revisionens organisering behöver utredas ytterligare. Utredningen bör innefatta frågan om det ska ställas krav på yrkesrevisorer för hela eller delar av revisionen och överväganden om annat huvudmannaskap för revisionen. Statskontoret anser att argumentationen för att behålla nuvarande ansvarsfördelning inte är övertygande. Statskontoret avstyrker samtliga förslag i sin nuvarande form eftersom en alternativ modell inte i tillräcklig utsträckning har utretts. Uppsala universitet konstaterar att frågan om den kommunala revisionens oberoende tenderar att återkomma. Från den synpunkten är det en brist att det inte gått att få fram mer bärkraftiga argument för den nuvarande ordningen. Örebro universitet beklagar att utredningen inte föreslagit en professionalisering, syftande till ökad kompetens och stärkt oberoende, av denna viktiga verksamhet. Handikappförbunden anser inte att utredningens förslag är tillräckliga för att säkerställa rättssäkerhet samt att kommuner lever upp till konventioner om mänskliga rättigheter och föreslår att en oberoende revision av kommuner utreds. Jusek är negativa till att behålla dagens system. Regeringen bör tillsätta en särskild utredning med uppdrag att ta fram en modell för en oberoende och professionell kommunal revision. Centrum för kommunstrategiska studier (CKS) anför att ett tillägg behöver göras till bestämmelserna i kommunallagen om att budgeten ska upprättas i enlighet med lagen om kommunal redovisning. Föreningen auktoriserade revisorer (FAR) anser att det, för att stärka förtroendet för den kommunala revisionen, krävs att den sakkunnige yrkesrevisorn ansvarar för redovisningsrevisionen. En ömsesidig upplysningsskyldighet mellan den förtroendevalda revisorn och yrkesrevisorn skulle behöva lagstadgas. För en hög och jämn kvalitet på redovisningsrevisionen förutsätts att yrkesrevisorn ges fulla ansvaret för redovisningsrevisionen med dess risk- och väsentlighetsanalys samt granskning och uttalanden. Av detta följer även att yrkesrevisorn bör rapportera direkt till fullmäktige.

Skälen för regeringens bedömning

Den kommunala revisionen har varit föremål för flera reformer de senaste decennierna. Många åtgärder har vidtagits för att stärka oberoendet och professionaliteten. I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda nytt huvudmannaskap för den kommunala revisionen. Utredningens uppdrag har varit att utreda om revisionens oberoende och professionalitet kan stärkas ytterligare. Vissa remissinstanser, däribland Riksrevisionen och Statskontoret, efterfrågar utredning kring alternativa modeller och huvudmannaskap för revisionen. Någon sådan utredning har dock inte omfattats av utredningens uppdrag.

Regeringen vill påpeka att det finns många argument som talar för att behålla nuvarande ordning. All verksamhet i kommuner bygger på nämndmodellen där förtroendevalda är ansvariga. Inom en sådan modell är det inte anmärkningsvärt att även fullmäktiges kontroll genom revision bedrivs på motsvarande sätt. Ett avskaffande av systemet med förtroendevalda revisorer skulle innebära en förändring av kommunernas organisationsmodell och ett ingrepp i det kommunala självstyret. Den kommunala förvaltningsrevisionen är till sin karaktär politisk och de som granskas är till stor del förtroendevalda. Granskningen ska därför ledas av förtroendevalda. De förtroendevalda revisorerna har stor kompetens om hur kommunen eller landstinget är organiserat och om lokala förhållanden. Det kan ifrågasättas om en helt yrkesmässig revision kan upprätthålla motsvarande kunskap. Om revisionen t.ex. ska upphandlas kan upparbetad kompetens förloras varje gång en ny upphandling görs. Långsiktigheten i revisionsarbetet blir då lidande. Det bör också uppmärksammas att den politiska minoritetens insyn i revisionen med en sådan modell riskerar att försvinna. Vidare anser regeringen att nuvarande system i allt väsentligt får anses fungera väl.

De förslag som utredningen nu har lagt fram syftar till ökad kompetens och stärkt oberoende för revisionen. Regeringen bedömer att många av utredningens förslag svarar väl mot ändamålet, ett ökat oberoende och professionalisering av den kommunala revisionen.

Revisorernas resurser

Regeringens förslag: Fullmäktiges presidium ska upprätta förslaget till budget för revisorerna

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget.

Många remissinstanser anser att bestämmelsen bör göras fakultativ. Flera kommuner och landsting anför att om förslaget införs så är det inte möjligt för ledamöterna i fullmäktiges presidium att sitta i ett organ som revisorerna ska granska. Bland andra Haninge, Lidingö, Sala och Täby kommuner samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) anser att det kan finnas skäl att pröva en mjukare reglering, vilket skulle minimera ingreppet i nomineringsrätten. Ett alternativ skulle kunna vara att fastslå att ansvaret för beredning av revisorernas budget ska vila på fullmäktige genom den gruppering fullmäktige utpekar.

Borås kommun och STAREV anser att revisorernas resurser är en viktig förutsättning för att kunna genomföra revisionsuppdraget och anger att förslaget fastslår nuvarande praxis. Göteborgs kommun anför att presidiet också bör ges ett särskilt uppdrag att utöva uppsiktsplikt över revisorernas verksamhet. Höganäs kommun bifaller förslaget under förutsättning att ett krav införs på att förslag till revisionens budget ska upprättas senast före det att kommunstyrelsen behandlar förslag till kommunens samlade budget. Malung-Sälens kommun anför att kopplingen mellan fullmäktige och revisionen tydliggörs än mer om revisionen fastställer en revisionsplan för året, efter hörande med fullmäktiges presidium.

Riksrevisionen anser att andra sätt att tillförsäkra tillräckliga resurser för en professionell revision av kommunal verksamhet borde ha belysts bättre, såsom lagreglering av miniminivåer för revisionen. Hallsbergs kommun anför att förslaget kan leda till bristande samordning med övriga budgeten. Solna och Ronneby kommuner anför att kommunstyrelsen fortsatt måste vara den instans som slutgiltigt bereder hela budgetärendet till kommunfullmäktige. Budgetförslaget kan således inte helt frikopplas från de av revisorerna granskade organen. Svedala kommun anför att revisionen, precis som alla andra politiska organ, ska ha möjlighet att själva lägga fram ett förslag till budget. Upplands-Bro kommun anser att det är oklart om kommunfullmäktiges presidium kan fungera som beredande organ, i dag har presidiet inte den rollen i några andra större frågor. FAR anser att budgeten för verksamhetsrevisionen ska upprättas av fullmäktiges presidium i samråd med de förtroendevalda revisorerna.

Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande reglering ansvarar styrelsen för att upprätta förslag till budget (8 kap. 6 § KL) inom ramen för vilken även anslaget till revisionen bestäms. I syfte att stärka revisionens oberoende gentemot de granskade organen och för att se till att frågan om budget till revisionen får en allsidig prövning har utredningen föreslagit att fullmäktiges presidium ska upprätta förslag till revisionens budget.

Regeringen anser, likhet med Borås kommun och STAREV, att om en god revision ska kunna ske utifrån alla de aspekter som god kommunal revisionssed kräver, måste tillfredsställande resurser anslås. Utan tillräckliga resurser kan det ifrågasättas att det finns förutsättningar för att en professionell och oberoende revision ska kunna utföras. Riksrevisionen har i sitt remissvar föreslagit att en miniminivå för budgeten till revisorerna bör regleras. Regeringen anser dock att det saknas grund att slå fast någon miniminivå för vad som utgör en god revision. Till följd av lokala förhållanden kan kommuners och landstings behov vara mycket olika i detta avseende. En sådan reglering framstår därför enligt regeringens mening inte som lämplig.

Frågan om att beredningen av budgeten till revisionen får en oberoende behandling är av principiell betydelse. En oberoende behandling är en förutsättning för att tillräckliga medel anslås till revisionen. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte är lämpligt att ett organ som ska granskas av revisionen upprättar förslag till budget för revisionen.

Utredningen har föreslagit att fullmäktiges presidium ska upprätta förslag till budget för revisionen. Utredningen har bedömt att en sådan ordning skulle kunna öka oberoendet när frågan om budget för revisionen behandlas. Av utredningen, och av många remissvar, framgår att det i många kommuner och landsting redan är fullmäktiges presidium som upprättar förslaget till budget för revisionen, eftersom det av kommunerna och landstingen själva inte anses vara lämpligt att budgeten till revisionen upprättas av styrelsen. Mot bakgrund av att revisorerna agerar på uppdrag av fullmäktige framstår det även enligt regeringens mening som lämpligt att fullmäktiges presidium upprättar förslaget till budget för dem. Eftersom presidiet är ett eget kommunalrättsligt organ ser regeringen, i motsats till Upplands-Bro kommun, inga hinder mot att det tilldelas denna uppgift.

Solna och Ronneby kommuner påpekar att det fortsatt är styrelsen som slutgiltigt måste bereda hela budgetärendet som sen läggs fram till fullmäktige. Styrelsens beredning av budgetärendet, i den del det avser revisionens budget, innebär till följd av förslaget dock inte annat än att det budgetförslag som upprättats av fullmäktiges presidium läggs till den övriga budgeten. Något faktiskt inflytande över denna del av budgeten kommer styrelsen därför inte att ha. Eftersom budgeten till revisorerna alltjämt kommer att vara en del av hela budgetärendet delar regeringen inte heller Höganäs kommuns farhåga om att det kan uppstå en bristande samordning med den övriga budgeten.

Vissa remissinstanser, däribland Haninge och Lidingö kommuner samt SKL, anser att bestämmelsen bör göras fakultativ för att minska ingreppet i nomineringsrätten. Regeringen anser dock att det är av principiell betydelse att frågan om budget för revisionen får en oberoende behandling. Det är därför inte lämpligt att göra bestämmelsen fakultativ och en viss inskränkning av den kommunala självstyrelsen är därmed nödvändig i detta fall. Förslaget innebär enligt regeringens mening en väsentlig förbättring avseende frågan om oberoende jämfört med nu gällande reglering. Eftersom förslaget till revisionens budget redan i dag upprättas av fullmäktiges presidium i en majoritet av alla kommuner och landsting, måste denna ordning även ses som praktiskt fungerande. För att behålla revisionens oberoende är det dock enligt regeringens mening inte lämpligt att, som Göteborgs kommun föreslår, ge presidiet i uppdrag att utöva uppsikt över revisorernas verksamhet, eller att, som Malung- Sälens kommun anför, koppla revisionen till fullmäktiges presidium genom att involvera presidiet i revisorernas revisionsplan. Med beaktande av att revisionen agerar på uppdrag av fullmäktige, är det inte heller aktuellt att revisorerna själva lägger fram förslag till budget, som Svedala kommun och FAR har föreslagit. Revisorernas uppfattning om resursbehovet får i stället beaktas inom ramen för presidiets beredning av ärendet.

I syfte att öka oberoendet när frågan om revisionens budget behandlas föreslår regeringen därför att förslaget om budget till revisionen ska upprättas av fullmäktiges presidium.

De sakkunnigas ställning

Yttranderätt för de sakkunniga

Regeringens förslag

De sakkunniga ska alltid ges tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Enköpings kommun anför att förslaget kan effektivisera beslutsfattandet, stärka kommunfullmäktiges möjligheter att fatta beslut på rätta grunder och även underlätta för medborgare att förstå diskussionen i kommunfullmäktige. Strängnäs kommun anför att det kan finnas anledning att se över om gruppen med yttranderätt ska utökas. Upplands Väsby kommun anför att det är ett bra förslag eftersom de sakkunniga själva måste anses vara de som bäst kan förklara sina iakttagelser och slutsatser.

Flera kommuner anser att frågan bör överlåtas till kommunfullmäktige. Ett flertal kommuner och landsting, SKL och STAREV anför att det redan i dag finns en möjlighet för fullmäktige och revisorerna att bereda de sakkunniga tillfälle att yttra sig i samband med att revisionsberättelsen ska behandlas. Kungsbacka, Solna och Stockholms kommuner anför att de nuvarande bestämmelserna i kommunallagen om de sakkunnigas möjligheter att yttra sig är tillräckliga. Sjöbo kommun och Kronobergs läns landsting anför att revisorerna bör avgöra om de sakkunniga ska yttra sig. Laholms kommun anför att det endast bör ankomma på revisorerna att kommunicera med sin uppdragsgivare om underlaget för ansvarsprövningen. Ett antal kommuner anser att fullmäktige är en arena för de förtroendevalda och att det inte finns anledning att ge kretsen sakkunniga rättigheter som inte kommunens anställda har. SKL anför att de sakkunniga ofta utgörs av en upphandlad revisionsfirma och att en lagstadgad rätt för en upphandlad entreprenör att yttra sig i fullmäktige är uppenbart olämpligt. Höganäs kommun anför att det måste framgå att de sakkunniga endast får ge sakupplysningar och inte i någon form delta i debatten av ärendet. Karlstads och Laholms kommuner samt Föreningen Sveriges Kommunala Yrkesrevisorer (SKYREV) anför att förslaget riskerar att skapa en osäkerhet om revisorernas uppdrag och den rollfördelning som gäller mellan revisorer och deras sakkunniga.

Skälen för regeringens förslag

Revisorerna ska alltid beredas tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen (5 kap. 31 § KL). De sakkunnigas rapporter ska bifogas revisorernas rapporter (9 kap. 16 § KL). Detta kan vara ett mycket omfattande material för fullmäktige att ta del av. Som Upplands Väsby kommun har påpekat är det desakkunniga själva som bäst kan förklara sina synpunkter. Regeringen anser därför att de sakkunniga ska kunna delta vid fullmäktiges sammanträde och förklara de iakttagelser och slutsatser de kommit fram till. Detta kan vara av värde ur fullmäktiges perspektiv och även för de medborgare som följer diskussionen i fullmäktige, vilket Enköpings kommun påpekar. För att ytterligare förstärka revisionens oberoende är det vidare viktigt att stärka de sakkunnigas ställning. Mot denna bakgrund anser regeringen, i motsats till vad vissa remissinstanser anför, att de sakkunnigas möjlighet att yttra sig inte ska vara beroende av fullmäktiges beslut. En ordning där revisorerna får avgöra om de sakkunniga ska yttra sig är enligt regeringens mening inte heller lämplig. Om någon utöver de förtroendevalda ska ges yttranderätt i fullmäktige bör det regleras i lag. Vissa av instanserna anger att bestämmelsen är obehövlig eftersom revisorerna kan förmedla de sakkunnigas synpunkter. Regeringen delar dock inte denna uppfattning. Det kan inte enbart ankomma på revisorerna att förklara de sakkunnigas iakttagelser. I likhet med vad som gäller för revisorerna ska den föreslagna bestämmelsen ge de sakkunniga en rätt, men inte någon skyldighet att yttra sig.

Vissa remissinstanser har varit negativa till förslaget på den grunden att kommunfullmäktige ska vara en arena för förtroendevalda. Detta är enligt regeringens mening inte ett argument som i sig kan tala emot bestämmelsen. De sakkunnigas medverkan gäller endast vid de sammanträden då revisionsberättelsen behandlas och har även till syfte att underlätta fullmäktiges beslutsfattande. Då det endast rör sig om en rätt att yttra sig anser regeringen att det inte heller, som Höganäs kommun föreslagit, behöver framgå av bestämmelsen att de sakkunniga inte ska delta i debatten av ärendet. Att de sakkunniga kan utgöras av en upphandlad revisionsfirma ser regeringen, i motsats till SKL, inte som något hinder mot att de yttrar sig när det gäller de egna rapporterna. Eftersom rapporterna ska fogas till revisionsberättelsen kan detta stärka fullmäktiges beslutsunderlag. Regeringen instämmer inte i Karlstads och Laholms kommuners synpunkter att förslaget kan leda till otydlighet i fråga om ansvarsfördelningen mellan de förtroendevalda revisorerna och sakkunniga, eftersom ansvarsfördelningen inte förändras genom förslaget och alltjämt är tydligt reglerad.

Upplysningsrätt för de sakkunniga

Regeringens bedömning

De sakkunniga bör inte ges en självständig rätt att inhämta upplysningar från nämnder och fullmäktigeberedningar.

Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att de sakkunniga ska ges en självständig rätt att inhämta upplysningar

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget.

Hällefors kommun anför att det fortsatt bör vara de förtroendevalda revisorerna som ska ha rätt till upplysningar. Malung-Sälens kommun anför att förslaget innebär en förskjutning mot en ökad professionalisering av revisionen. Säffle kommun anför att förslaget ger en i lag grundad särställning till det sakkunniga biträdet. Någon motsvarande rättighet finns inte för andra tjänstemän eller uppdragstagare.

Skälen för regeringens bedömning: Nämnderna, fullmäktige- beredningarna, de enskilda ledamöterna och ersättarna i dessa, samt de anställda är skyldiga att lämna revisorerna de upplysningar som behövs för revisionsarbetet (9 kap. 12 och 13 §§ KL). I praktiken är det dock ofta de sakkunniga som utför det konkreta granskningsarbetet.

Utredningens förslag motiveras av effektivitetsskäl. Regeringen anser dock att det, vare sig av utredningens betänkande eller av remissvaren, framkommer något egentligt praktiskt behov av förslaget. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte finns skäl att införa den reglering som utredningen föreslår.

Val av ordförande och valbarhet för revisorerna

Val av revisionens ordförande

Regeringens bedömning

Det bör inte regleras i kommunallagen hur ordföranden bland revisorerna ska utses.

Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att en ordförande, om en sådan väljs, ska väljas från den politiska minoriteten.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Justitieombudsmannen (JO), Södermanlands läns landsting och ett flertal kommuner noterar att det i kommunallagen inte finns någon juridiskt definierad politisk minoritet. Jokkmokks kommun anför att kommunen redan i dag tillämpar detta system. Salems och Svalövs kommuner anför att den politiska oppositionen är en tydligare benämning.

Ett flertal kommuner och landsting, SKL och STAREV anför att regleringen ger sken av att valet av ordförande för revisorerna har en partipolitisk koppling, vilket inte är fallet. Ytterligare ett antal kommuner och landsting anför att begreppet minoritet är mycket svårdefinierat i dag och att förslaget begränsar det kommunala självstyret. De ifrågasätter även behovet av en tvingande lagstiftning. SKL och ett antal kommuner anför att förslaget är ett ingrepp i den fria nomineringsrätten. Den omständigheten att många kommuner redan i dag utser ordförande i revisionen ur minoriteten är i sig inte ett tillräckligt skäl för att införa en tvingande lagregel. Falkenbergs kommun avstyrker förslaget med hänvisning till att det redan i dag är fullt möjligt att välja ordförande ur minoriteten. SKYREV är tveksamma till att i lag reglera val av ordförande. En reglering skulle förhindra att fullmäktige kan välja den bäst lämpade, oavsett partitillhörighet.

Skälen för regeringens bedömning

Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt (9 kap. 7 § KL). Någon bestämmelse om att en ordförande ska utses bland revisorerna finns inte, men ofta utses ändå en ordförande bland revisorerna för att bl.a. samordna verksamheten och vara ordförande när revisorerna samfällt fattar beslut i förvaltningsärenden.

Utredningen har betonat att syftet med den föreslagna bestämmelsen är att markera revisionens objektiva oberoende och stärka tilltron till den lokala demokratin. Det anges även att en stor majoritet av kommuner och landsting själva anser att det är symboliskt viktigt att utse en ordförande bland minoriteten.

Frågan om en ordförande ska väljas från den politiska minoriteten har tidigare berörts i propositionen ”Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting” Regeringen anförde då att det rent faktiskt saknade betydelse om majoriteten eller minoriteten innehar ordförandeposten i revisionen eftersom samtliga revisorer har att agera självständigt i sitt granskningsuppdrag. Med hänsyn till att oberoende, objektivitet och opartiskhet ska känneteckna revisorernas uppdrag var valet av ordförande i revisionen, enligt regeringen, egentligen enbart en fråga om kompetens och lämplighet. Samtidigt pekade regeringen på att det kan lokalt uppfattas vara av symboliskt värde att välja en ordförande för revisionen från oppositionen. Å andra sidan menade regeringen att en sådan markering kan uppfattas som att uppdraget som ordförande har en partipolitisk koppling, vilket inte skulle vara fallet. Mot denna bakgrund avstod regeringen från att föreslå någon reglering (prop. 2005/06:55 s. 36 f.).

Många remissinstanser anför att en reglering felaktigt kan ge sken av att valet av ordförande har en partipolitisk koppling. Eftersom revisorerna har att agera självständigt i sitt granskningsuppdrag har det dock en begränsad faktiskt betydelse om ordförandeposten innehas av majoriteten eller minoriteten. Regeringen ser det som problematiskt att begreppen minoritet och majoritet inte har någon klar definition, vilket även ett antal remissinstanser framhåller. I avsaknad av tydliga definitioner kan den föreslagna bestämmelsen vålla oklarheter och vara svårtillämpad. Vissa remissinstanser har anfört att en reglering skulle vara ett ingrepp i den fria nomineringsrätten och utgöra en inskränkning i det kommunala självstyret. Regeringen instämmer i att den föreslagna regleringen även kan vara problematisk utifrån dessa aspekter. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar mot en reglering och att utredningens förslag om att ordförande för revisionen ska väljas från den politiska minoriteten därför inte bör genomföras.

Revisorer ska inte kunna utses till ledamöter i fullmäktige

Regeringens förslag

Revisorer ska inte vara valbara som ledamot eller ersättare i fullmäktige.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Lunds universitet föreslår att bestämmelsen utformas så att den som blir vald som ledamot eller ersättare i fullmäktige förlorar sitt revisorsuppdrag. Eskilstuna och Kungsörs kommuner samt Skåne läns landsting anser att det bör finnas undantag genom att en revisor som blir vald till fullmäktige ska kunna sitta kvar och slutföra revisionsarbetet från föregående mandatperiod. Eslövs och Lunds kommuner anför att det är oklart hur förslaget ska tillämpas under pågående mandatperioder då det är länsstyrelsen som, efter förnyad röstsammanräkning, beslutar om nya ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige. Falkenbergs kommun anser att uppdraget som revisor i stället borde upphöra vid nästa fullmäktigesammanträde om den förtroendevalde inte själv meddelat att denne avsäger sig uppdraget som ledamot eller ersättare i fullmäktige. Motala, Ydre och Ödeshögs kommuner påpekar att förslaget innebär att en revisor, vars mandatperiod går in några månader på följande mandatperiod, får en hel mandatperiods karens innan denne kan väljas till ett annat uppdrag. Östergötlands läns landsting och SKL anför att förslaget kan påverka förutsättningarna att rekrytera revisorer.

Skälen för regeringens förslag

Den som är vald till ledamot eller ersättare i fullmäktige är inte valbar som revisor (4 kap. 6 a § KL). Syftet med bestämmelsen är att stärka oberoendet i den kommunala revisionen. Av bestämmelsen framgår dock inte vad som gäller vid det omvända förhållandet, att en person först väljs till revisor och därefter, under mandatperioden, utses till ledamot eller ersättare i fullmäktige. Enligt regeringens mening gör sig kravet på oberoende lika starkt gällande i denna situation, vilket talar för att valbarhetshindren bör förtydligas.

De remissinstanser som haft invändningar mot förslaget har fört fram att det bör finnas möjligheter till undantag, bl.a. för att en revisor ska kunna slutföra revisionsarbetet från föregående mandatperiod. Det har även anförts att det är oklart hur bestämmelsen ska tillämpas. Regeringen vill betona att syftet med bestämmelsen är att stärka revisionens oberoende. Ett undantag skulle kunna försvaga oberoendet. Regeringens förslag innebär att en revisor inte är valbar till fullmäktige och således inte kan utses till ledamot eller ersättare i fullmäktige. Detta gäller under hela den tid som revisorn fullgör sitt uppdrag, dvs. under de fyra följande åren från att revisorerna utsetts av fullmäktige. Regeringen anser därför inte att förslaget kan anses vara oklart eller svårtillämpat.

Östergötlands läns landsting och SKL har tagit upp att förslaget kan påverka förutsättningarna att rekrytera revisorer. Regeringen anser dock att denna invändning inte i sig kan tala mot en reglering som syftar till att stärka oberoendet hos revisionen.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen därför att valbarhetshindren ska förtydligas genom en bestämmelse som anger att en revisor inte ska kunna väljas till ledamot eller ersättare i fullmäktige.

Processen i fullmäktige

Regeringens förslag

Godkännande av årsredovisningen ska ske innan fullmäktige tar ställning till frågan om ansvarsfrihet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Ett antal kommuner och SKL anför att regeln inte bör vara tvingande. Kungsbacka och Lidingö kommuner anför dock att det är positivt att årsredovisningen behandlas före ansvarsfrågan. Mönsterås kommun anför att det vore märkligt om fullmäktige först vägrade ansvarsfrihet och sedan godkände årsredovisningen, varför regeln bör vara tvingande.

Upplands Väsby kommun anför att syftet med förslaget är gott men att kommunerna bör ha en möjlighet att själva välja ordningen på ärendena. Vännäs kommun ser att förslaget medför en risk för att årsredovisningen godkänns och att ansvarsfrihet sedan inte beviljas. SKYREV anför att nuvarande reglering, sett ur ett revisionsperspektiv, är den naturliga ordningen.

Skälen för regeringens förslag

Årsredovisningen ska godkännas av fullmäktige, men det bör inte ske innan fullmäktige beslutat om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras (8 kap. 18 § KL). Denna ordning innebär att fullmäktige först kan vägra ansvarsfrihet och därefter godkänna den årsredovisning varpå kritiken vilar, eller att ansvarsfrihet först beviljas men att årsredovisningen därefter inte godkänns på grunder som i sig kan vara ett skäl att vägra ansvarsfrihet.

En övervägande majoritet av remissinstanserna har varit positivt inställda till utredningens förslag om att årsredovisningen ska behandlas före frågan om ansvarsfrihet. De instanser som haft synpunkter har främst angett att det bör vara upp till kommunerna att själva bestämma i vilken ordning frågorna ska behandlas.

Regeringen anser att nuvarande ordning kan ifrågasättas. I likhet med utredningen anser regeringen att det är lämpligt att fullmäktige först tar ställning till om de delar revisorernas kritik mot årsredovisningen och därefter till om kritiken bör föranleda anmärkning eller vägrad ansvarsfrihet. Regeringen delar inte Vännäs kommuns farhåga med den föreslagna bestämmelsen, det måste i princip vara uteslutet för fullmäktige att först godkänna årsredovisningen för att sedan vägra ansvarsfrihet på grunder som är hänförliga till densamma. Regeringen delar inte heller SKYREV:s uppfattning att den nuvarande ordningen är den mest naturliga.

Eftersom den föreslagna bestämmelsen är av stor praktisk betydelse anser regeringen inte att det är lämpligt att göra den fakultativ, som vissa remissinstanser har föreslagit. Det bör inte heller finnas behov av lokal anpassning i en sådan fråga. Regeringen föreslår därför att det ska slås fast att årsredovisningen ska godkännas innan fullmäktige tar ställning till frågan om ansvarsfrihet.

Uttalande om ansvarsfrihet

Regeringens bedömning

Revisorerna bör fortsätta att uttala sig om ansvarsfrihet ska lämnas eller inte.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser uttalar sig särskilt om utredningens bedömning. Riksrevisionen anser att uttalandet om ansvarsfrihet bör tas bort då det varken är nödvändigt eller lämpligt. Riksrevisionen påpekar vidare att någon prövning av ansvarsfrihet inte görs inom staten. FAR anser att det, för att det inte ska råda någon tveksamhet om vad yrkesrevisorn baserar sitt uttalande på, krävs att denne gjort en full redovisningsrevision. FAR menar vidare att begreppet ansvarsfrihet behöver förtydligas för att uttalandet ska bli meningsfullt.

Skälen för regeringens bedömning

Av kommunallagen framgår att revisorerna i sin revisionsberättelse kan lämna anmärkning och att de ska uttala sig i frågan om ansvarsfrihet ska lämnas eller inte. Det är enligt regeringens mening rimligt att revisorerna, som innehar djupgående kunskap om aktuella sakförhållanden, ger fullmäktige ett fullständigt underlag till beslut som även inkluderar en bedömning i frågan om ansvarsfrihet ska tillstyrkas eller inte. Regeringen instämmer inte i vad FAR anför om att begreppet ansvarsfrihet i sig behöver förtydligas för att uttalandet ska bli meningsfullt. Nuvarande ordning fungerar enligt regeringens mening tillfredsställande och fyller en nödvändig funktion trots att det, som Riksrevisionen pekat på, saknas fastställda rekvisit för hur bedömningen ska göras. Det finns därför enligt regeringens bedömning inte skäl att förändra nuvarande ordning.

Fyllnadsval och begreppet årsbokslut

Regeringens förslag

Inskränkningarna i möjligheterna till fyllnadsval av revisorer ska tas bort.

Begreppet årsbokslut i kommunallagen ska ersättas med begreppet årsredovisning.

Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att bestämmelsen om fyllnadsval av revisorer kan tas bort.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna uttalar sig särskilt om utredningens förslag.

Skälen för regeringens förslag

Fyllnadsval av revisorer

Om en revisor, som utsetts på annat sätt än med proportionellt valsätt, avgår under mandatperioden får fyllnadsval göras (9 kap. 3 § KL). Om valet skett proportionellt ska inte något fyllnadsval ske utan en ersättare blir i stället ordinarie. I dag utses inte längre ersättare för revisorer varför fyllnadsval alltid kommer bli nödvändigt. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om fyllnadsval för revisorer ska ändras på så sätt att inskränkningen i möjligheten till fyllnadsval ska tas bort.

Begreppet årsbokslut ersätts med begreppet årsredovisning

Revisorerna ska uttala sig om årsbokslutet (9 kap. 9 a § KL). Vad som avses med begreppet årsbokslut anges dock inte närmare i förarbetena till bestämmelsen. Utredningen anför att det kan hävdas att begreppet årsbokslut avser siffrorna medan årsredovisning omfattar mer, dvs. såväl en förvaltningsberättelse som de finansiella rapporterna. Det är i förvaltningsberättelsen som bl.a. mål följs upp.

I skriften God revisionssed i kommuner och landsting, i vilken SKL dokumenterar god revisionssed, anges att med begreppet bokslut avses årsredovisningen. I kommunal praxis förefaller alltså likhetstecken dragits mellan årsbokslut och årsredovisning. Revisorer uttalar sig redan i dag om årsredovisningen. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att begreppet årsbokslutet i kommunallagen ska ersättas med begreppet årsredovisning.