JO-Beslut & rättsfall

Innehåll

Kammarrätten beviljar resning i mål om sjukpenning

En 52 årig kvinna sökte om resning i Kammarrätten i Sundsvall. Hon sökte hos Försäkringskassan om dels halv sjukersättning från och med mars 2010, dels halv sjukpenning för perioden den 15 juni – den 31 december 2010. Försäkringskassan avslog ansökan om sjukersättning och ansökan om sjukpenning. Efter omprövning fann Försäkringskassan inte skäl att ändra sina beslut.

Kvinnan överklagade Försäkringskassans omprövningsbeslut till Förvaltningsrätten i Falun, som genom dom biföll hennes talan på så sätt att hon förklarades berättigad till halv sjukersättning från och med mars 2010 och tills vidare.. Vid denna utgång fann förvaltningsrätten inte skäl att pröva hennes yrkande om sjukpenning för perioden den 15 juni – den 31 december 2010.

Försäkringskassan överklagade förvaltningsrättens dom till Kammarrätten i Sundsvall och yrkade att hon inte skulle beviljas sjukersättning.

I samband med att kvinnan inkom med svar på överklagandet yrkade hon för egen del att kammarrätten, för det fall att hon inte ansågs berättigad till sjukersättning, skulle förklara henne berättigad till sjukpenning för tiden den 1 mars 2010 – den 11 januari 2011. Då yrkandet uppfattades som ett överklagande av förvaltningsrättens dom överlämnades handlingen i fråga för rättidsprövning till förvaltningsrätten, som därefter beslutade att avvisa överklagandet såsom för sent inkommet.

Kammarrätten har i dom i juni 2012 på närmare anförda skäl bifallit Försäkringskassans överklagande och fastställt kassans beslut att avslå kvinnans ansökan om halv sjukersättning från och med mars 2010. Eftersom kvinnans överklagande hade avvisats av förvaltningsrätten föranledde hennes yrkande om sjukpenning inte någon vidare åtgärd från kammarrättens sida. Kammarrättens dom har härefter vunnit laga kraft.

Yrkanden m.m.

Kvinnan ansöker om resning i förvaltningsrätten mål och yrkar att hon ska beviljas sjukpenning för perioden den 1 mars 2010 – den 11 januari 2011. Till stöd för sin ansökan anför hon i huvudsak följande. Att hon inte överklagade förvaltningsrättens dom den i december  2011 berodde på att hon hade beviljats sjukersättning i enlighet med vad hon ansökt om i första hand och att domen således inte gått henne emot.

Först i samband med föreläggandet att svara på Försäkringskassans överklagande fick hon kännedom om att Försäkringskassan hade överklagat förvaltningsrättens dom. Hon yrkade då reservationsvist att om kammarrätten inte fann henne berättigad till sjukersättning skulle hon istället beviljas sjukpenning. Dessförinnan hade hon således ingen anledning att överklaga förvaltningsrättens dom och om hon hade gjort det skulle överklagandet ha avvisats eftersom domen inte gått henne emot. Förvaltningsrättens och kammarrättens hantering av hennes mål liknar en moment 22-situation, där resultatet hade blivit detsamma oavsett hur hon handlat. Mot bakgrund härav föreligger synnerliga skäl att bevilja henne resning.

Skälen för kammarrättens avgörande

Enligt 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, får resning beviljas i mål eller ärende, om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt.

Kammarrätten finner, med hänsyn till vad som framkommit i målet, att omständigheterna är sådana att resning bör beviljas och att frågan om hennes rätt till sjukpenning därvid bör underkastas en förnyad prövning av förvaltningsrätten.

Hon har i sin ansökan om resning yrkat att hon ska beviljas sjukpenning för perioden den 1 mars 2010 – den 11 januari 2011. Som framgår av 37 b § FPL är innebörden av att resning beviljas att saken blir föremål för ny prövning. Hon har i sitt överklagande till förvaltningsrätten yrkat att hon, med ändring av Försäkringskassans avslagsbeslut, ska beviljas sjukpenning för perioden den 15 juni – den 31 december 2010. Den sak som förvaltningsrätten haft att ta ställning till i målet har således gällt frågan om hon varit berättigad till sjukpenning under perioden den 15 juni – den 31 december 2010. Med hänsyn härtill kan hon nu endast beviljas resning för prövning av hennes rätt till sjukpenning under denna period.

Regeringsrätten om Försäkringskassans utredningsskyldighet

Bakgrund

AA uppbar mellan november 2002 och september 2006 sjukpenning i olika omfattning och under viss tid rehabiliteringsersättning. Efter att ha varit utan arbete blev han sjukskriven den 28 maj–den 30 september 2007 under diagnosen blandat ångest- och depressionstillstånd. Försäkringskassan fann i beslut den 9 augusti och omprövningsbeslut den 5 december 2007 att AA inte var berättigad till sjukpenning för den aktuella perioden. Han överklagade omprövningsbeslutet hos Länsrätten i Värmlands län. I dom den 9 februari 2009 fann länsrätten att Försäkringskassan inte uppfyllt sin utredningsskyldighet och att han var berättigad till hel sjukpenning. Försäkringskassan överklagade och yrkade att dess tidigare beslut skulle fastställas, ett yrkande som Kammarrätten i Göteborg biföll i det nu överklagade avgörandet.

Yrkanden m.m.

AA yrkar att han ska beviljas sjukpenning och anför bl.a. följande. Det har nu kommit nya läkarutlåtanden som styrker att han saknade arbetsförmåga under den aktuella tiden. Han kan inte lastas för att han inte blivit ordentligt utredd tidigare och att hans psykiska tillstånd inte kommit fram i kontakterna med olika stafettläkare. Först i februari 2009 fick han kontakt med en läkare som föranstaltade om ett neuropsykiatriskt test (CC). Detta ledde fram till en ny diagnos och slutsatsen att hans arbetsoförmåga är livslång. Försäkringskassan har inte uppfyllt sin utredningsskyldighet. – AA ger in läkarutlåtande och medicinskt underlag från februari 2010 av CC, specialist i allmänpsykiatri.

Försäkringskassan anför

AA hade före den aktuella sjukperioden varit långvarigt sjuk-skriven för liknande besvär. Under den tiden hade han enligt upprättad rehabiliteringsplan deltagit i en datakurs i cirka tio månader. Efter datakursens slut var han sjukskriven under cirka ett års tid fram till september 2006 för att därefter uppbära aktivitetsstöd under en månad. AA var arbetslös när han återigen sjukskrev sig i maj 2007.

Fråga uppkom då om hans hälsotillstånd försämrats i sådan grad att han kunde anses arbetsoförmögen i arbete på den öppna arbetsmarknaden. Försäkringskassan bedömde att det intyg han sänt in var otillräckligt för att avgöra frågan.

Vårdcentralen upplyste att den sjukskrivande läkaren inte kunde nås förrän i oktober. Det fanns inte heller någon annan läkare som kunde besvara frågor om AA. Försäkringskassan fick i stället tillgång till en journalkopia från läkarbesöket den 31 maj 2007. AA gavs också möjlighet att komma in med synpunkter och kompletterande medicinskt underlag innan frågan om sjukpenning avgjordes.

Försök gjorde också att få till stånd ett möte tillsammans med arbetsförmedlingen. Mot den angivna bakgrunden anser Försäkringskassan att utredningsskyldigheten uppfyllts. Försäkringskassan ger in ett nytt yttrande av den försäkringsmedicinska rådgivaren och specialisten i allmän psykiatri DD.

Skälen för regeringsrättens avgörande

I en skrivelse till AA den 23 juli 2007 redogjorde Försäkringskassan för det beslutsunderlag som förelåg i hans ärende och för kassans bedömning att han inte  var berättigad till sjukpenning för den aktuella sjukperioden. AA gavs möjlighet att komma in med synpunkter. I ett svar den 27 juli 2007 uppgav AA bl.a. att han hade regelbunden kontakt med och var under behandling hos överläkaren och psykiatrikern EE vid psykiatriavdelningen i Säffle. Enligt det beslut som Försäkringskassan sedan fattade den 9 augusti 2007 hade AAs brev mottagits och hans synpunkter beaktats men utan att förändra kassans bedömning. Något nytt framkom inte i omprövningsbeslutet den 5 december 2007.

Det krav på utredning som kan ställas på Försäkringskassan i sjukpenning- ärenden varierar beroende på bl.a. ärendets karaktär och de förutsättningar den enskilde har att bevaka sina intressen. I den delen kan sägas att det aktuella fallet var komplicerat och att det underlag som fanns tillgängligt vid tidpunkten för Försäkringskassans beslut den 9 augusti 2007 inte gav någon säker bild av AAs tillstånd och arbetsförmåga.

I den situation som förelåg fanns enligt Regeringsrättens mening särskild anledning för Försäkringskassan att försöka få del av EEs uppfattning i den aktuella frågan. Såvitt framgår har något sådant försök inte gjorts och det framgår inte heller att saken diskuterats med AA. Det har vidare inte framkommit att Försäkringskassan kompletterat utredningen inför omprövningsbeslutet, t.ex. genom att inhämta uppgifter från den sjukskrivande läkaren.

Regeringsrätten finner mot denna bakgrund att målet bör återförvisas till Försäkringskassan för ny handläggning.

Kammarrätten beviljar ersättning

Yrkanden m.m.

Försäkringskassan yrkar att kammarrätten upphäver förvaltningsrättens dom och fastställer Försäkringskassans beslut från den 1 december 2017.

AA anser att överklagandet ska avslås.

Vad parterna anfört I kammarrätten

Försäkringskassan

Försäkringskassan anför till stöd för sin talan bl.a. följande. Frågan är vilken vikt som ska läggas vid en bedömning av arbetsförmågan som har gjorts av Arbetsförmedlingen. I rättsfallet HFD 2018 ref. 51 har Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, anfört att Försäkringskassan har anledning att beakta en bedömning av arbetsförmåga som gjorts av Arbetsförmedlingen. Vidare har anförts att en arbetsförmågeutredning från Arbetsförmedlingen bör kunna vara vägledande vid den bedömning av arbetsförmågan som ska göras av Försäkringskassan. Arbetsförmedlingens bedömning ska alltså, liksom all annan utredning i målet, beaktas men det som bör kunna vara till ledning för Försäkringskassans bedömning är den utredning som Arbetsförmedlingen gjort och de fynd som framkommer av den. Det är alltså de uppgifter som framkommer i utredningen som är av vikt och inte Arbetsförmedlingens tolkning av dessa.

De bedömningar som görs av Arbetsförmedlingen utgår inte ifrån ett medicinskt perspektiv eller från tolkningen av begreppet arbetsförmåga inom sjukförsäkringen. Att beakta arbetsförmågeutredningen innebär att utredningen kan vara vägledande men den behöver inte vara avgörande för bedömningen av arbetsförmågan. Den medicinska utredning som finns i målet visar inte att AAs arbetsförmåga varit nedsatt med minst en fjärdedel. Det finns inte anledning att tillmäta Arbetsförmedlingens bedömning ett sådant bevisvärde att den ger skäl till någon annan bedömning.

Sökande anför

HFD har i rättsfallet HFD 2018 ref. 51 uttalat att prövningen av den försäkrades arbetsförmåga ska vara verklighetsförankrad och att bedömningen då måste ta hänsyn till förhållandena på arbetsmarknaden i stort och anpassas efter hur arbetsmarknaden förändras över tid. Han har aldrig påstått att en utredning som Arbetsförmedlingen utfört direkt kan läggas till grund för rätten till sjukpenning. Förvaltningsrätten har gjort en sammanvägd bedömning av såväl medicinskt underlag som Arbetsförmedlingens utredning och bedömning. Arbetsförmedlingens slutsatser bekräftar i detta fall de bedömningar som gjorts i den medicinska utredningen.

Försäkringskassan har den 20 juni 2019 beslutat att han har rätt till hel sjukersättning från och med februari 2019. Det är inte troligt att någon som har full arbetsförmåga gentemot normalt förekommande arbete endast drygt ett år senare inte anses ha någon arbetsförmåga ens gentemot ett skyddat arbete och dessutom anses ha en varaktigt nedsatt arbetsförmåga och beviljas sjukersättning. Försäkringskassan har i beslutet om sjukersättning tagit hänsyn till bl.a. att arbetsträning har genomförts men att den fick avbrytas p.g.a. ökad smärta. De handlingar som ligger till grund för beslutet är dels ett läkarutlåtande från hans behandlande läkare den 30 april 2019, dels Arbetsförmedlingens redovisning av specialistinsats, undertecknad av arbetsterapeuten A.L. den 14 mars 2017.

AA har gett in läkarutlåtandet utfärdat av S.W. vid Vårdcentral Särna den 30 april 2019 och Försäkringskassans beslut om hel sjukersättning från och med februari 2019.

Skälen för kammarrättens avgörande

HFD har i rättsfallet HFD 2018 ref. 51 uttalat att Försäkringskassan vid sin prövning har anledning att beakta eventuella bedömningar av personens arbetsförmåga som har gjorts av Arbetsförmedlingen och att en arbetsförmågeutredning från Arbetsförmedlingen således som utgångspunkt bör kunna vara vägledande även vid den bedömning av arbetsförmågan som ska göras av Försäkringskassan. Att en arbetsförmågeutredning bör kunna vara vägledande sägs alltså vara en följd av att Arbetsförmedlingens bedömningar ska kunna beaktas av Försäkringskassan. Resonemanget ger inte uttryck för att en sådan distinktion som Försäkringskassan gör mellan begreppen bedömning och utredning har varit avsedd. Stöd för detta går också att finna i rättsfallet HFD 2012 not 16, där HFD närmast synonymt använt begreppen bedömning och utredning.

Kammarrätten, liksom förvaltningsrätten, har vägt samman uppgifterna i det medicinska underlaget med de uppgifter som kommit fram under tiden som AA varit föremål för insatser genom Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingens uppgifter, som lämnats av ansvarig arbetsterapeut efter den arbetsprövning som genomförts, bekräftar uppgifterna i det medicinska underlaget och ger sammantaget stöd för att AA under den i målet aktuella perioden inte har kunnat utföra något arbete som innebär krav på normal prestation, där ringa eller ingen anpassning kan väntas förekomma. Hans arbetsförmåga har alltså varit helt nedsatt på grund av sjukdom i förhållande till förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Överklagandet ska därför avslås.

Skiljaktig mening

A.O. är skiljaktig vad gäller motiveringen och anser att skälen borde ha utformats enligt följande.

Avgörande för rätten till sjukpenning är i vilken omfattning en sjukdom inskränker förmågan att utföra arbete.

Enligt det medicinska underlaget för i målet aktuell period framgår att AA har cervikalgi sekundärt grav spondylos. Försäkringskassan har inte ifrågasatt den satta diagnosen. Fråga är då hur denna sjukdom inskränker AAs förmåga att utföra arbete.

Den behandlande läkaren har i huvudsak beskrivit effekten på arbetsförmågan som att AA har en stel och orörlig hållning och kraftigt inskränkt rörlighet samt att han har svåra smärtor som försämras av minsta belastning och sekundär påverkan med yrsel, trötthet och sömnbesvär. Den behandlande läkaren har vidare hänvisat till att AA enligt utredning hos Arbetsförmedlingen angetts sakna arbetsförmåga.

Av praxis framgår att Arbetsförmedlingens olika former av bedömningar och utredningar kan vara av betydelse för Försäkringskassan vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt på ett sådant sätt att det föreligger en rätt till sjukpenning (se t.ex. rättsfallen HFD 2012 not. 16 och 2018 ref. 51). Arbetsförmedlingens rubricering saknar härvid rimligen självständig betydelse utan precis som med annan bevisning måste värderas vad som ligger till grund för de bedömningar och slutsatser som Arbetsförmedlingen gör för att veta vilket värde bevisningen ska tillmätas.

Av redovisning för specialistinsats från Arbetsförmedlingen genomförd under perioden 14 februari–14 mars 2017 framgår att AA arbetstränat i butik. Det framgår att han haft möjlighet att variera arbetsställningar från sittande till stående och att han haft möjlighet att anpassa sina arbetstider till då det är som minst kunder i butiken. Av bedömningen framgår att han inte klarar av att vistas i ett sammanhang samt att det är tydligt att det blir ett smärtpåslag när han har människor runt omkring sig som på ett eller annat sätt ställer krav på honom. Han har vidare inte klarat av att plocka upp små fiskeprodukter. Smärtpåslagen har kommit oavsett om han har stått eller suttit. Han har vidare inte klarat av att arbeta med armarna i axelhöjd eller i midjehöjd. Den ansvariga arbetsterapeuten har valt att avbryta arbetsträningen och bedömt att AA varken klarar sittande eller stående arbetsuppgifter och inte klarar att arbeta med armarna i axelhöjd eller i midjehöjd utan att få ett kraftigt smärtpåslag.

Av vad som framkommit om arbetsprövningen får den anses ha varit väl lämpad för en person med AAs besvär. Något annat har inte heller påståtts av Försäkringskassan. Arbetsprövningen har också genomförts i nära anslutning till i målet aktuell period. Resultaten från arbetsprövningen synes visa att det största hindret för AA att utföra ett arbete är kraftiga smärtpåslag. Den bedömningen har direkt stöd i det medicinska underlaget. Det är givetvis svårt att mäta i vilken grad smärta hindrar utförandet av arbete men härvid får arbetsprövningen anses vara en rimlig utgångspunkt för bedömningen av hur AAs arbetsförmåga i praktiken påverkas av hans sjukdom. Även om vissa av de observationer som görs, t.ex. smärtpåslag när han har människor runtomkring sig, synes ha en svag koppling till AAs diagnosticerade sjukdom får den samlade bilden anses ge stöd för att hans arbetsförmåga är helt nedsatt i förhållande till normalt förekommande arbeten under den i målet aktuella perioden. Överklagandet ska därför avslås.

Rättsfall: en strid om SGI

Yrkanden m.m.

En man yrkar att han ska få behålla den sjukpenninggrundande inkomst, SGI han haft före Försäkringskassan ändringsbeslut.

Han anför i huvudsak följande till stöd för sitt överklagande. Försäkringskassan har gjort en felaktig bedömning när den satte ned hans SGI till noll kr. Han har förfarit helt korrekt i sina kontakter med Arbetsförmedlingen. Det skulle vara oskäligt om en kodning i registret som Arbetsförmedlingen gjort på eget initiativ och utan att meddela honom skulle leda till en så ingripande åtgärd som att han förlorar sin SGI.

Försäkringskassan anför, utöver vad som framgår av grundbeslutet och yttrande till förvaltningsrätten, följande till stöd för sin inställning. Frågan i målet är om Försäkringskassan haft fog för att ändra sitt tidigare beslut. Vid en sådan bedömning är det enbart den reglering myndigheten kunnat ta hänsyn till vid beslutstidpunkten som kan beaktas i målet. Att det senare kommit bestämmelser som utökar SGI-skyddet kan således inte beaktas vid prövningen av om Försäkringskassan haft fog att ändra hans SGI.

Bakgrund

Försäkringskassan beslutade att han inte fick sjukpenning för perioden en viss period under 2017. I beslutet upplyste Försäkringskassan att han, eftersom han inte beviljats sjukpenning, antingen måste återgå i arbete eller anmäla sig hos Arbetsförmedlingen som aktivt arbetssökande för att få behålla sin SGI.

Av Försäkringskassans journalanteckning framgår att ett skriftligt intyg från Arbetsförmedlingen inkommit. Intyget uppger att Arbetsförmedlingen har felaktigt registrerat honom som arbetssökande med förhinder och att han har varit aktivt arbetssökande och bedömts stå till arbetsmarknadens förfogande under aktuell period.

Journalanteckningen har gjorts av Försäkringskassans handläggare som i beslut samma dag fastställt hans SGI till 145 900 kronor med en årsarbetstid på 1 040 timmar.

Efter att han begärt omprövning av beslutet och ville få sin SGI fastställd efter inkomsten i en tidigare anställning beslutade Försäkringskassan på eget initiativ att ändra beslutet med stöd av 113 kap. 3 § 1 st. 3 p. socialförsäkringsbalken (2010:110) med i huvudsak följande motivering.

”Din sjukpenninggrundande inkomst har ändrats på så sätt att du inte har rätt till någon SGI från den 1 september 2017. Det beror på att det tidigare beslutet om sjukpenninggrundande inkomst blev fel på grund av att Försäkringskassan har tillämpat bestämmelserna felaktigt. Ett intyg från Arbetsförmedlingen är inget styrkt underlag som visar att du skulle ha varit aktivt arbetssökande under perioden 14 – 22 mars 2017 då Arbetsförmedlingens interna register visar annat och man kan inte konstruera ett SGI-skydd genom att i efterhand skrivas in på Arbetsförmedlingen. Du omfattas inte av något SGI-skydd under perioden 14–22 mars 2017 och du kan inte kvalificera dig för en ny SGI eftersom du inte har utfört något förvärvsarbete.”

Kammarrätten gör följande bedömning

Frågan i målet är om det har funnits förutsättningar för Försäkringskassan att med stöd av 113 kap. 3 § SFB ändra sitt tidigare beslut gällande AA:s SGI.

Försäkringskassans beslut ska enligt 113 kap. 3 § första stycket 3 SFB ändras om det har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak.

I förarbetena (prop. 1977/78:20 s. 94 f.) till dåvarande 20 kap. 10 a § lagen om allmän försäkring, nuvarande 113 kap. 3 § SFB, uttalas följande:

”De kvalificerade felaktigheter som här avses har redovisats under tre olika punkter i paragrafens första stycke. – – – Punkt 3 avser beslut som har blivit oriktiga på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller liknande orsak.

Beslutsfattarna har t.ex. inte känt till eller har missuppfattat en författningsbestämmelse eller felbedömt beslutsunderlaget.

Hithörande felaktigheter kan avse t.ex. förutsättningarna för erhållande av änkepension eller en felbedömning när det gäller frågan huruvida en inkomst skall hänföras till inkomst av anställning eller till inkomst av annat förvärvsarbete vid fastställande av sjukpenninggrundande inkomst. Det kan ibland vara svårt att avgöra om beslutsfattaren har förbisett eller missuppfattat en lagbestämmelse eller om han har misstagit sig i fråga om en faktisk omständighet som ingår i beslutsunderlaget.

För att tolkningsproblem av detta slag inte skall uppkomma har under punkt 3 föreskrivits att försäkringskassan skall ändra ett beslut inte bara då en uppenbart felaktig rättstillämpning har legat till grund för beslutet utan också av annan liknande orsak. Som exempel kan nämnas följande fall. En egenföretagare har för sin sjukpenningförsäkring en karenstid på tre dagar. Karenstid skall emellertid inte beräknas om en ny sjukperiod börjar inom 20 dagar efter föregående sjukperiods slut. Om beslutsfattaren inte känner till denna bestämmelse utan beräknar karenstid även för den sista sjukperioden är det fråga om uppenbart felaktig rättstillämpning.

Om däremot beräkningen av ny karenstid har sin grund i att beslutsfattaren felaktigt utgår från att mer än 20 dagar har förflutit sedan den första sjukperioden tog slut har han misstagit sig i fråga om en faktisk omständighet. Rättelse skall även då kunna ske enligt den nu aktuella bestämmelsen. Det skall dock i båda fallen vara fråga om en uppenbar felaktighet.

Riksförsäkringsverket har anfört att begreppet uppenbart felaktig rättstillämpning är svårtolkat och att det föreligger risk för att rättelsemöjligheten kommer till användning även då felaktigheten går tillbaka på fråga om tolkningen av praxis. Jag ser det för min del inte som någon nackdel att misstag i fråga om praxis skall kunna rättas till på grund av bestämmelserna i detta lagrum, förutsatt att det är fråga om en stadgad praxis.”

I rättsfallet HFD 2017 ref. 59 uttalade Högsta förvaltningsdomstolen följande: ”För bedömningen av vad som krävs för att det ska anses vara fråga om uppenbart felaktig rättstillämpning bör ledning även hämtas från hur den resningsgrund i rättegångsbalken som avser uppenbart lagstridig rättstillämpning har tolkats. Att lagstridigheten ska vara uppenbar anses innebära att rättstillämpningen klart och oemotsägligt ska framstå som oriktig. Huvudregeln är att bedömningen ska göras utifrån förhållandena när avgörandet meddelades. Ny eller ändrad praxis anses inte utgöra skäl för resning. Avgöranden där resning beviljats på grund av uppenbart lagstridig rättstillämpning handlar ofta om att en viss bestämmelse förbisetts eller att dess innebörd misstolkats.”

I målet har framkommit att han varit inskriven som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen har enligt ingivet intyg av misstag felaktigt markerat att han var arbetssökande med förhinder under en period. Detta intyg fanns i underlaget när Försäkringskassan i beslutet gjort bedömningen att han visat att hans SGI var skyddad genom att han var aktivt arbetssökande. Den värdering av bevismaterialet som gjordes vid nämnda beslut framstår inte klart och oemotsägligt som oriktig. Den omständigheten att Försäkringskassan vid ett senare tillfälle gjorde en annan bedömning av det samlade materialet i ärendet är under sådana förhållanden inte tillräckligt för att beslutet ska kunna rättas med stöd av 113 kap. 3 § 1 st. 3 p. SFB.

Mannens överklagande ska således bifallas.

Utmattning ger rätt till sjukpenning

En person söker sjukpenning på halvtid eftersom hon har ett arbete på 50%. Försäkringskassan anser inte att hen framför tillräckliga underlag för att bevilja sjukpenning och avslår ansökan. Den sökande begär omprövning, men Försäkringskassan står fast vid sitt beslut. Förvaltningsrätten går på kassans linje och målet hamnar slutligen hos kammarrätten I Jönköping.

Den sökande

Den sökande anför följande; enbart den omständighet att det i läkarintygen saknas objektiva fynd kan inte tillmätas avgörande betydelse. Inte heller finns det skäl att ifrågasätta läkarens kompetens. Vidare framförs Arbetsförmedlingens bedömning som baserats på arbetsprövning och medicinskt underlag som ge god stödbevisning. Hen arbetar 50% och har möjlighet att växla bland de arbetsuppgifter som finns helt beroende på dagsformen. Dessutom har hen på arbetsplatsen en stor flexibilitet gällande arbetstider och med goda möjligheter till att kunna ta paus.

Den sökande menar att detta arbete balanserar på gränsen till sin förmåga. Det har gjorts försök till att utöka arbetstiderna men resultatet har visat en försämrad fysisk och psykisk hälsa med bl.a. ökad värk. Det yttrande från den försäkringsmedicinska rådgivaren bör ges ett lågt bevisvärde då denna inte träffat henne. DFA-kedjan som Försäkringskassan använder vid prövning av rätten till sjukpenning bör endast ses som en av flera hjälpmedel.

Försäkringskassan

Ett nytt yttrande inhämtas från den försäkringsmedicinska rådgivaren som vidhåller vid sin bedömning enligt följande;

“I detta anges att det utifrån det medicinska underlaget inte går att uttala sig om omfattningen av funktionsnedsättningarna, men att flertalet av dessa borde ha kunnat observerats och testas. Detsamma gäller aktivitetsbegränsningarna, där informationen i det medicinska underlaget är motsägelsefull och ibland ologisk. AA har därmed inte gjort sannolikt att hennes arbetsförmåga var nedsatt med minst en fjärdedel i sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden.”

Kammarrätten anger följande skäl till domen; Den behandlande läkarens intyg, som baseras på undersökningar av AA vid två tillfällen, och den dokumentation som Arbetsförmedlingen gjort är samstämmig gällande arbetsförmågan. Det framkommer I intygen att arbetsuppgifterna är anpassade optimalt efter AAs förmåga. Vid tillfällen då det gjordes försök till att utöka arbetstiden gav den sökande ökad värk, tinnitus och hjärntrötthet.

Mot bakgrund av det som framkommit kring AAs sjukdomar och de anpassningar som gjorts på arbetsplatsen är det svårt att föreställa sig ett arbete där AA skulle kunna utföra ett arbete I större omfattning. Hen har därmed gjort det sannolikt att arbetsförmågan är nedsatt med hälften I ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden.

Kammarrätten beviljar SGI

Kammarrätten tog hänsyn till de underlag sökande presenterade som stöd till att berättigas SGI, trots att vägledning (till dess) saknades. Sökande presenterade revisorsintyg, affärsplan och budget, detta sammantaget till övriga omständigheter ledde till framgång i kammarrätten Stockholm.

Försäkringskassans resonemang

En förutsättning för att kunna få sjukpenning är att du har en sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Vid tidpunkten då du insjuknade och ansökte om sjukpenning hade du börjat att arbeta i ditt aktiebolag. Det innebär att SGI-skyddet enligt tremånadersregeln inte går att tillämpa. Den skyddsbestämmelsen gäller endast om man avbryter sitt arbete helt och alltså inte arbetar något alls. Eftersom tremånadersregeln inte är tillämplig har du inte rätt att behålla din tidigare SGI från anställningen som upphörde den XX. Du arbetar i eget aktiebolag beräknas din SGI på den faktiska lön som du tar ut från aktiebolaget. Du har uppgett att uppstartskostnaderna överstigit intäkterna och att du därför inte tagit ut någon lön.

Du har inte heller kunnat arbeta i den utsträckning som du hade hoppats på. Eftersom du inte tagit ut någon lön från aktiebolaget finns inga inkomster av eget arbete som kan ligga till grund för beräkning av en ny SGI. Utifrån de uppgifter du inkommit med saknas därmed förutsättningar för att fastställa en SGI. Försäkringskassan har vid omprövning gått igenom ditt ärende på nytt och tagit del av de synpunkter du har framfört men finner inget skäl att ändra beslutet. Det tidigare beslutet om att du inte har rätt till någon SGI kvarstår därför. Det innebär att du inte kan få sjukpenning för perioden XX. SGI ska inte sänkas om man avbryter sitt arbete helt under högst tre månader i följd.

Förvaltningsrätten

Av socialförsäkringsbalken framgår att SGI-skydd gäller under högst tre månader i följd för en försäkrad som avbryter sitt förvärvsarbete, oavsett om avsikten är att förvärvsavbrottet ska pågå längre tid. En grundförutsättning för att reglerna om SGI-skydd ska bli tillämpliga är därmed att det har skett ett avbrott i förvärvsarbete. Av utredningen i målet framgår att AA avslutade sin anställning den xx och påbörjade arbete i eget aktiebolag den xx 2017. Eftersom AA inom tre månader från att hennes tidigare anställning avslutades påbörjade ett nytt förvärvsarbete som kan ligga till grund för en ny SGI omfattas hon inte av SGI-skydd från hennes tidigare anställning.

Förvaltningsrätten finner därför att reglerna om SGI-skydd inte kan tillämpas i fråga om AAs tidigare anställning som inte heller kan ligga till grund för fastställande av hennes SGI. försäkrade kan visa att denne haft fog för sitt antagande att den anmälda inkomsten kommer att förverkligas. Det är således inte, som förvaltningsrätten har påstått, den lön som den försäkrade tar ut ur sitt bolag som är avgörande vid bedömningen. Istället är det den lön den försäkrade kan antas komma att ta ut som ska läggas till grund för bedömningen

Kammarrätten

Enligt 25 kap. 2 § SFB är SGI den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete antingen som inkomst av anställning eller som inkomst av annat förvärvsarbete. Av 25 kap. 8 § SFB framgår att inkomst av näringsverksamhet ska räknas som inkomst av annat förvärvsarbete. När en egen företagare driver sin verksamhet i form av ett aktiebolag och själv är anställd i aktiebolaget, jämställs företagaren med en anställd arbetstagare i SGI-hänseende. Det innebär att företagarens SGI i första hand kommer att grundas på den lön som han eller hon tar ut från aktiebolaget.

Bedömningen av SGI är dock framåtsyftande och tar sikte på den försäkrades framtida inkomster. Förarbetena till bestämmelsen ger ingen närmare vägledning i frågan om vilket underlag som krävs för en sådan prognos och anger inte heller att särskilda villkor i detta hänseende ska gälla om den försäkrade är egenföretagare eller arbetar i ett fåmansägt bolag. Det bör dock krävas att en försäkrad som är egenföretagare, om denne inte tagit ut någon lön i sitt aktiebolag, på annat sätt kan visa att denne haft fog för sitt antagande att denne skulle komma att få den anmälda inkomsten. Detta kan t. ex. ske genom en redogörelse för hur den anmälda årsinkomsten har beräknats eller genom avtal eller intyg från kunder.

Vid tidpunkten för sitt insjuknande hade AA arbetat i det egna nystartade aktiebolaget i ca sju veckor. Det är enligt kammarrättens mening inte anmärkningsvärt att AA inte tagit ut någon lön i aktiebolaget efter denna korta tid. Frågan är då om AA på annat sätt har visat att hon haft fog för sitt antagande att hon skulle komma att fa den anmälda inkomsten.

AA har lämnat in affärsplan, budget och ett revisorsintyg. Affärsplanen och budgeten är dock relativt allmänt hållna och kan inte ensamma ligga till grund för ett sådant antagande. Vad gäller det åberopade revisorsintyget från den xx 2018 så anges bl.a. att xx AB fram till sista november (2018) redovisat ett resultat efter finansiella poster uppgående till ca zz kr och att detta innebär att det bedöms som möjligt för AA att ta ut en ytterligare bruttolön om ca zz kr för perioden, vilket motsvarar en månadslön om zz kr per månad. De uppgifter som AA har lämnat om hur hon har beräknat sin framtida inkomst framstår mot bakgrund av hennes tidigare långa erfarenhet av den bransch i vilken hon startat sitt bolag och hennes kontaktnät inom samma bransch som trovärdiga.

Kammarrätten; sjukersättning ska beviljas

Den samlade medicinska dokumentationen visar att fibromyalgi, artros och ledvärk ger smärta och koncentrationssvårigheter. Det framstår inte heller sannolikt att ytterligare rehabiliteringsinsatser skulle vara framgångsrika.

Bakgrund

AA lider av fibromyalgi, artros och ledvärk och söker därför sjukersättning hos Försäkringskassan. Stelhet och smärta leder till koncentrationssvårigheter, begränsningar I motoriken och till en onormal trötthet. Arbetsförmedlingen har kommit fram till att on saknar arbetsförmåga då hon inte kommer upp I minst tio per vecka. Det har gjorts försök att arbeta på ett äldreboende där frukostservering och att ta hand om disk ingick. Då arbetet ökade komplikationerna med ökad smärta gjordes försök med lättare arbete med möjlighet till många pauser. Inte heller detta var möjligt eftersom smärtan ökade och den påverkade dessutom vardagsbestyr som dusch och matlagning.

Ärendet överklagas

Försäkringskassan beviljar ej sjukersättning och ärendet hamnar hos förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten resonerar I sin slutsats med Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden 2011 ref. 63 I-III. I det fallet hade HFD att ta ställning till om det fanns förutsättningar för sjukersättning. Ett skäl till beviljande av sjukersättning är att ytterligare medicinsk eller arbetsinriktad rehabilitering inte kan medföra till att arbetsförmågan förbättras. Däremot finns inget krav på att rehabiliteringsåtgärder har vidtagits för att sjukersättning ska beviljas.

Förvaltningsrätten konstaterar att det I dokumentationen från Arbetsförmedlingen framgår att arbetsinriktad rehabilitering har påbörjats på två olika arbetsplatser. AA har svårt att utföra aktiviteter som kräver arbete med höger arm då det ger en ökad smärta, som föranleder koncentrationssvårigheter och onormal trötthet. Eftersom de arbetsuppgifter AAs arbetsuppgifter prövats mot ej är optimala I hennes situation anses dessa uppgifter ha ett begränsat bevisvärde vad gäller arbetsförmågan I förhållande till arbeten på hela arbetsmarknaden. Eftersom inga medicinska hinder föreligger för en arbetsinriktad rehabilitering med en mer situationsanpassad arbetsplats kan det inte anses som helt utrett om hon inte skulle ha en högre arbetsförmåga I ett annat för henne anpassat arbete. Rehabiliteringsåtgärderna kan därför inte anses vara uttömda I hennes fall.

Kammarrätten I Göteborg

AA överklagar till kammarrätten och yrkar att hon ska beviljas sjukersättning och anför följande. Besvären med sjukdomen påverkar hennes tillvaro eftersom de leder till stora problem att sköta både hemmet och sig själv. Att bara ha på sig kläder gör ont. Hon hänvisar även till en ny medicinsk utredning. Försäkringskassan anser att de nytillkomna skrivelserna från arbetsterapeuten är upp till två år efter den period som är aktuell vid denna prövning. Därför kan man inte utifrån dem göra bedömningar hur arbetsförmågan varit under den period som prövningen omfattar. Ett av testen innebar montering och att fylla en bokhylla, något som FK anser vara uppenbart olämpligt med tanke på hennes besvär med höger arm. Dessutom menar FK att det inte går att dra så långtgående slutsatser, från ett test som pågått under 25 minuter, att sjukersättning kan beviljas. Det nya läkarutlåtandet är daterat två år senare än den period som ansökan gäller och trots en beskrivning om en försämring så kan den inte ligga till grund för att bevilja sjukersättning.

Kammarrätten anser

Domstolen beskriver AA:s tillstånd med att det inte finns något underlag som talar för att begränsningarna skulle kunna förbättras genom medicinsk rehabilitering och att det föreligger begränsningar I förmågan att klara ett arbete. Det leder till att rätten har att ta ställning om hon har arbetsförmåga I ett med hänsyn till hennes begränsningar anpassat arbete. Materialet I ärendet visar att arbetsprövning gjorts hos två olika arbetsgivare med skilda arbetsuppgifter och med en I hög utsträckning möjlig anpassning efter hennes förmåga. Målsättningen var att arbeta tre timmar två dagar I veckan. Något hon dock inte orkade med. Det framkommer även att hon har varit delaktig och angelägen om att få chansen att testa sin arbetsförmåga, men att hon inte klarat av det utifrån sin problematik. Några ytterliga stödåtgärder erbjuds ej.

Det AA själv angett som skäl till att rehabiliteringsinsatserna avbrutits var den ökade smärtan som fick henne till att bli hjärntrött. Den uppgiften får stöd av det medicinska underlaget. Trots äldre intyg anser kammarrätten inte att det finns hinder mot att beakta dem I AAs fall. AA har under våren 2020 deltagit I en kartläggning och bedömning av arbetsförmågan I ett helt administrativt arbete. Av arbetsterapeutens dokumentation vid kartläggningen framgår följande.

“Efter hand får hon allt svårare med smärta och domningar I höger hand, arm och axel, det blir felregistreringar som behöver korrigeras, det blir svårare med koncentrationen och att läsa I dokumentet och på datorn. Efter 25 minuter bryts uppgiften när hon uppger att hon har dimsyn. På grund av hennes nedsatta aktivitetsförmåga saknar hon helt arbetsförmåga I förhållande till såväl arbete på den öppna arbetsmarknaden som till skyddade och anpassade arbeten.”

Kammarrätten skriver vidare att koncentrationssvårigheterna beror på hennes smärtproblematik, som enligt den samlade medicinska dokumentationen är terapiresistent. Detta talar för att hennes arbetsförmåga inte skulle vara större I något annat förvärvsarbete på hela arbetsmarknaden. Att sjukdomsbilden varit densamma under lång tid talar I samma riktning. Ytterligare rehabiliteringsinsatser skulle sannolikt ej vara framgångsrika. Utredningen ger därför stöd för att AA har rätt till hel sjukersättning.

JO-kritik; bristande kommunicering

JO-beslut 221-2019 den 2020-10-27

Sammanfattning

I ett ärende om sjukersättning skickade Försäkringskassan ut ett bekräftelsebrev med information om att målsättningen var att handläggningstiden skulle uppgå till ca fyra månader. Därefter dröjde det fem månader innan några ytterligare åtgärder vidtogs i ärendet. Den inledande passiviteten fick till följd att handläggningstiden i stället uppgick till nio månader. Försäkringskassan kritiseras i beslutet för den långsamma handläggningen.

Arbetsförmedlingen orsaken till förlorad SGI

Frågan hovrätten hade att ta ställning till var om Arbetsförmedlingen haft en skyldighet att informera AA om de konsekvenser som en omregistrering i deras interna system skulle kunna innebära för ersättning hos Försäkringskassan kan påverkas.

Bakgrund

Försäkringskassan avslog AAs ansökan om sjukpenning med motiveringen att han inte hade rätt till en sjukpenninggrundande inkomst, SGI. Försäkringskassan uppgav som skäl till att den sökande inte varit anmäld och aktivt sökt arbete hos arbetsförmedlingen under en semesterperiod som varade längre än fem veckor.

Den sökande gör gällande att beslutet om mer än fem veckors semester skett i samråd med Arbetsförmedlingen och att det gavs aldrig någon upplysning om att det kunde påverka rätten till sjukpenning hos Försäkringskassan. Genom att Arbetsförmedlingen förorsakat en ren förmögenhetsskada genom oaktsam handläggning är de därför skadeståndsskyldiga till honom. Den skadegörande handlingen har bestått i att Arbetsförmedlingen underlåtit att lämna nödvändig information om konsekvenserna för en ändrad sökandekategori som den förlängda semestern skulle innebära.

Myndighetens serviceskyldighet

Myndighetens serviceskyldighet följer av 4 § förvaltningslagen (i dess lydelse enligt SFS 1986:223). Enligt paragrafen ska hjälp lämnas inom myndighetens verksamhetsområde i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Detta innebär bland annat att myndigheten har att göra en allmän lämplighets prövning från fall till fall hur långt den ska sträcka sin service och att den enskilde i viss mån blir beroende av myndighetens uppfattning om vilken grad av service den kan lämna

Hovrättens bedömning

Hovrätten anser i likhet med tingsrätten att Arbetsförmedlingens handläggarstöd (AFHS 63/2011) är av betydelse för vilken service som myndigheten är skyldig att tillhandahålla enligt 4 § förvaltningslagen. Enligt hovrättens mening borde Arbetsförmedlingen som ett led i serviceskyldigheten ha informerat AA om att en omregistrering i myndighetens system från ”arbetssökande” till ”arbetssökande med förhinder” kunde innebära att rätten till förmåner hos exempelvis Försäkringskassan påverkades. Det är ostridigt att någon sådan information inte har lämnats. Den information som överlämnats vid inskrivningen hos Arbetsförmedlingen den l februari 2013 genom broschyren Tusen möjligheter uppfyller enligt hovrätten inte kravet på serviceskyldighet.

Fel och försummelse enligt skadeståndslagen

Med beaktande av att förläggningen av semestern skett i samråd med Arbetsförmedlingen och de konsekvenser som omregistreringen fått för AA anser dock hovrätten att den underlåtenhet som Arbetsförmedlingen har gjort sig skyldig till i detta fall innebär att myndigheten har agerat oaktsamt i sådan grad att fel och försummelse i skadeståndslagens mening har förelegat.

Såväl Arbetsförmedlingens åtgärd att ändra AA sökandekategori som underlåtenheten att informera AA om konsekvenserna av detta har vidare haft ett så nära samband med AAs ärende hos Arbetsförmedlingen att det varit fråga om myndighetsutövning (jfr NJA 2013 s. 1210).

Hovrätten instämmer i tingsrättens bedömning att det föreligger ett adekvat orsakssamband mellan Arbetsförmedlingens bristande information och AAs beslut att ta semester samt de konsekvenser detta fått för honom. Denna bedömning påverkas inte av det faktum att Försäkringskassan ska göra en självständig prövning av om en person har rätt till ersättning.

”Sjukpenning skulle ha beviljats”

Hovrätten gör inte heller några andra bedömningar än tingsrätten i fråga om att AA inte förlorat sin SGI vare sig vid inskrivningen hos Arbetsförmedlingen eller vid ändringen av sökandekategori. De läkarintyg som åberopats av AA och övrig utredning i målet talar enligt hovrätten också starkt för att en ansökan om sjukpenning skulle ha beviljats om AAs SGI hade varit skyddad. Såväl Arbetsförmedlingens åtgärd att ändra AA sökandekategori som underlåtenheten att informera AA om konsekvenserna av detta har vidare haft ett så nära samband med AAs ärende hos Arbetsförmedlingen att det varit fråga om myndighetsutövning (jfr NJA 2013 s. 1210).

Hovrätten instämmer i tingsrättens bedömning att det föreligger ett adekvat orsakssamband mellan Arbetsförmedlingens bristande information och AAs beslut att ta semester samt de konsekvenser detta fått för honom. Denna bedömning påverkas inte av det faktum att Försäkringskassan ska göra en självständig prövning av om en person har rätt till ersättning.

Hovrätten delar därmed tingsrättens slutsats att Arbetsförmedlingen orsakat AA en skada och gör inte heller någon annan bedömningen beträffande frågan om han varit medvållande till skadan. Arbetsförmedlingen ska därför betala skadestånd till AA.

Vägrade utredas – vann i kammarrätt

Försäkringskassan villkorade sjukpenning till AA med att hon medverkar i en läkarundersökning för ett särskilt läkarutlåtande, SLU. Frågan kammarrätten hade att ta ställning till var om Försäkringskassan haft fog för att dra in AAs sjukpenning på grund av att hon vägrat delta i en undersökning för ett särskilt läkarutlåtande.

Bakgrund

Den behandlande läkaren, som haft en långvarig kontakt med AA, konstaterade redan 2015 att klientens arbetsförmåga var helt nedsatt under resterande arbetsför ålder. Läkaren hade i juni 2017 uppmanat FK att ringa eller att boka in ett avstämningsmöte ifall något var oklart, dock utan framgång.

AA hade utretts psykiatriskt och medicinskt som uteslutit andra möjliga orsaker än de angivna diagnoserna. Den slutsatsen gjorde dock inte den försäkringsmedicinska rådgivaren, FMR, som menade att utredningarna som gjorts var otillräckliga. Orsaken till slutsatsen var uppgifter från landstinget i Stockholms län som förespråkade en omfattande differentialdiagnostisk utredning i de fall man misstänkt att någon har diagnosen i fråga.

Försäkringskassan hade vid en tidigare konsultation med en försäkringsmedicinsk rådgivare fått en liknande redogörelse som nu alltså bekräftades. Dessutom hade det konstaterats att AA tidigare varit sjukskriven för andra diagnoser och att feldiagnostik bedömdes ske i upp till 50 procent av fallen.

Försäkringskassans utredningsåtgärder

Då Försäkringskassan utreder om en person har rätt till ersättning kan de kräva att en person låter sig läkarundersökas för ett särskilt utlåtande (110 kap. 14 § SFB). Om en sökande utan giltig anledning vägrar medverka kan ersättning nekas (110 kap. 53 § SFB). Förarbetena förklarar närmare vilka skäl som kan uppstå för att ska bli aktuellt med en särskild läkarundersökning. Exempel på sådana skäl är då det råder tveksamheter kring den diagnos som den sökande påstås ha, eller att läkarintygen inte anger vilka rehabiliteringsåtgärder vidtagits.

I förarbetena anges att Försäkringskassan har möjligheten att begära denna utredningsåtgärd som ett komplement då ett avstämningsmöte inte ger tillräckligt med underlag till sjukpenningärendet.[1] Möjligheten att dra in ersättning bör användas med försiktighet och i undantagsfall. I första hand ska möjligheten ses som ett påtryckningsmedel för att den sökande ska medverka till en undersökning för ett särskilt läkarutlåtande.

[1] Prop. 2002/03:89 s. 29 och s. 51

Kammarrättens resonemang

Kammarrätten anser att det vid tidpunkten för Försäkringskassans beslut fanns oklarheter kring om en tillräcklig differentialdiagnostisk utredning gjorts och att det talade för att behov fanns av ytterligare utredning. Enligt förarbetena ska ett SLU vara ett komplement till ett avstämningsmöte. Det framgår att den behandlande läkaren uppmanat Försäkringskassan att boka in ett sådant möte men att det inte gjorts några försök att boka in ett möte och det saknas en redovisning till skäl till varför ett sådant möte ej skulle varit nödvändigt. Detta trots att den behandlande läkaren haft en långvarig kontakt med sin klient och att det fanns uppgifter för att den sökande hade svårigheter att medverka vid en vanlig läkarundersökning.

Eftersom de utredningsåtgärder Försäkringskassan har ska användas mer som en undantagsåtgärd har de ej haft fog att dra in sjukpenningen. Därför upphävs Försäkringskassans beslut och förvaltningsrättens dom och målet visas åter till Försäkringskassan för prövning av rätten till sjukpenning.

JO-kritik mot Försäkringskassan avseende vidtagen utredningsåtgärd

Försäkringskassan får allvarlig kritik för att inte ha utrett möjligheten att anpassa formerna för en utredningsåtgärd till den enskildes behov och för bristfälliga beslutsmotiveringar när sjukpenningen drogs in

Beslutet i korthet

Försäkringskassan hade kännedom om AA:s svårigheter att närvara fysiskt vid möten i myndighetens lokaler. Trots det och trots att AA bett om och föreslagit alternativa mötesformer utredde inte Försäkringskassan den möjligheten. I stället drog myndigheten in AA:s. sjukpenning när han uteblev från de möten hos Försäkringskassan som han hade kallats till. I beslutet uttalar JO att för det fall den enskilde framför önskemål om en anpassad mötesform eller om det på något annat sätt kommer fram att det finns behov av att anpassa den planerade utredningsåtgärden får det anses ligga i myndighetens utredningsansvar att ta ställning till i vilken utsträckning det är möjligt. Försäkringskassan bör, enligt JO:s uppfattning, också dokumentera att ett sådant ställningstagande har gjorts.

JO konstaterar vidare att en enskild som har invändningar mot formerna för en utredningsåtgärd inte kan anses ha vägrat att delta i den innan myndigheten har utrett frågan och tagit ställning till om det finns ändamålsenliga alternativ. I beslutet konstaterar JO även att Försäkringskassans interimistiska beslut om att dra in AA:s sjukpenning är bristfälligt motiverade.

Anmälan

I en anmälan till JO klagade AA på Försäkringskassan och anförde att Försäkringskassan beslutade i december 2018 att bevilja honom sjukpenning för perioden den 1 november 2018–13 mars 2019. I januari 2019 fattade Försäkringskassan ett interimistiskt beslut om att dra in hans sjukpenning  fr.o.m. den 23 januari 2019 eftersom han inte kommit till en s.k. SASSAM- kartläggning som skulle ha genomförts i myndighetens lokaler. Efter att ha tagit del av beslutet kontaktade han sin handläggare och bad att på grund av sina  sociala besvär få delta i kartläggningen via länk eller vid ett möte i sin bostad.    

AA anförde vidare att han hade fått tillbaka sin sjukpenning men att Försäkringskassan kort därefter hade bokat en ny tid för SASSAM-kartläggning, även denna gång i myndighetens lokaler. Han hade för avsikt att delta i mötet men fick en kraftig panikattack och kunde inte gå in. Försäkringskassan fattade därefter åter ett interimistiskt beslut om att dra in hans sjukpenning, denna gång utan att hänvisa till någon bestämmelse. När han kontaktade sin handläggare fick han veta att bedömningen baserades på fler faktorer än vad som framgick av beslutet. Han upplyste åter handläggaren om att han inte hade något emot att delta i en SASSAM-kartläggning men att han ville att utredningen skulle genomföras vid ett hembesök eller per telefon.

Utredning

JO hämtade in och granskade handlingarna

Försäkringskassan uppmanades därefter att redogöra dels för hur myndigheten hade resonerat inför ställningstagandet att inte tillmötesgå AA:s begäran om att få genomföra SASSAM-kartläggningen på något annat sätt än genom att fysiskt närvara i myndighetens lokaler, dels för sin generella syn på möjligheten att i vissa fall erbjuda alternativa mötesformer. Försäkringskassan uppmanades vidare att redogöra för sin syn på under vilka förutsättningar en enskild kan sägas ha vägrat att delta i en åtgärd om det har funnits alternativa former för genomförandet. Myndigheten uppmanades slutligen att yttra sig över utformningen av de interimistiska besluten att inte längre betala ut sjukpenning till AA. Nedan följer Försäkringskassans remissyttrande.

Försäkringskassan om ärendet

JO efterfrågar en redogörelse för hur myndigheten resonerat när man inte tillmötesgått AA:s önskemål om att delta i SASSAM-kartläggningen på annat sätt än genom ett fysiskt möte.

Av dokumentationen i ärendet framgår inte att AA har framställt ett sådant specifikt önskemål. Det finns därför av naturliga skäl inte heller något dokumenterat resonemang kring detta.

Däremot kan Försäkringskassan konstatera att myndigheten fått flera impulser från AA där han uppger att han inte klarar av att genomföra planerade insatser i form av fysiska möten såsom avstämningsmöte, arbetsplatsbesök och planerad upptrappning av arbetstid redan innan handläggaren kallade till möte för SASSAM-kartläggning.

Efter att AA uteblivit från det första inplanerade SASSAM-mötet har handläggaren även dokumenterat uppgifter från AA om att han har svårigheter med att genomföra ett personligt möte. Liknande uppgifter från AA inkom i samband med det andra planerade SASSAM-tillfället.

Försäkringskassan borde, med den information som fanns, ha undersökt AA:s svårigheter att delta vid ett fysiskt möte och tagit ställning till om det fanns alternativa, mer lämpliga, former för utredning. Försäkringskassan konstaterar att så inte gjorts och att ärendet därför inte har hanterats på ett tillfredsställande sätt i detta avseende.

Försäkringskassan beklagar hanteringen och har också framfört en ursäkt till AA.

Försäkringskassan avser, att sprida information inom avdelningen för sjukförsäkring om vikten av att ta ställning till både behovet av och formen för utredning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Försäkringskassan kommer även se över behovet av förtydliganden i myndighetens rutiner och styrdokument.

Möjligheten att i vissa fall finna alternativ till fysiska besök i myndighetens lokaler

De utredande åtgärder som Försäkringskassan vidtar ska vara behövliga för att bedöma rätten till ersättning eller i övrigt för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Utredning kan ske på flera olika sätt. Det är omständigheterna i det enskilda ärendet som avgör om och hur en viss utredningsåtgärd ska vidtas.

Utredningsåtgärden ska alltså vara behövlig och ändamålsenlig. Om en enskild framför önskemål om att utredning ska genomföras i annan form än vid ett fysiskt möte eller om det i övrigt framkommer att den enskilde saknar förutsättningar att genomföra utredning i fysisk form bör detta vara möjligt förutsatt att ändamålsenligheten inte kräver ett fysiskt möte.

Vad gäller specifikt SASSAM är detta en utredningsmetod som handläggare inom sjukförsäkringen ska använda när det behövs fördjupad utredning av faktorer kopplade till individ, medicin eller arbete. Förkortningen står för ”Strukturerad arbetsmetodik för sjukfallsutredningar och samordnad rehabilitering”. Metoden genomförs i samband med ett personligt möte med den enskilde, där SASSAM-kartan ger struktur för samtalet. SASSAM bygger på delaktighet. Det innebär att personen själv beskriver sitt sjukdomstillstånd och hur det påverkar hens möjligheter att arbeta. Med delaktighet menas också att personen får möjlighet att aktivt påverka sin situation genom att delta i kartläggningen och den fortsatta planeringen.

SASSAM som metod bygger alltså på ett personligt möte men kan till viss del ske i alternativa former. Till exempel kan viss utredning ske per telefon. Utredning i samband med personligt möte kan ske i Försäkringskassans avsedda möteslokaler eller, efter en säkerhetsbedömning, i annan lokal samt som hembesök.

Under vilka omständigheter kan en enskild sägas ha vägrat att delta i en åtgärd om det funnits alternativa former för genomförandet?

Utredningsåtgärderna ska vara behövliga och ändamålsenliga (jfr ovan). Om ändamålsenligheten kan uppnås med en alternativ form bör det inte ses som att den enskilde vägrat att delta. En bedömning måste givetvis göras i det enskilda fallet. Ett ställningstagande till frågan om en enskild vägrat att delta i en åtgärd kräver dels en utredning av den enskildes uppgivna skäl, dels ett ställningstagande till dessa skäl i förhållande till bestämmelsen i 110 kap. 53 §. Möjligheten att dra in ersättning ska användas med försiktighet.

Utformningen av de interimistiska besluten den 24 januari samt 8 februari 2019

Varken det interimistiska beslutet den 24 januari eller det interimistiska beslutet den 8 februari har utformats i enlighet Försäkringskassans riktlinjer (2005:14) Att skriva kommuniceringsbrev och beslutsbrev i Försäkringskassan. Beslutsbreven brister vad gäller motivering och saknar helt eller delvis hänvisning till de bestämmelser som ligger till grund för beslutet.

Försäkringskassan beklagar detta. Den aktuella handläggaren har avslutat sin anställning hos Försäkringskassan, varför något samtal inte kunnat föras med denne.

AA kommenterade remissvaret.

I ett beslut den 11 maj 2020 anförde JO följande:

Bedömning

Anpassade mötesformer m.m.

Försäkringskassan ansvarar för en stor del av det offentliga trygghetssystemet och kommer dagligen i kontakt med människor med olika behov. Handläggningen av ett ärende kan därför behöva se olika ut beroende på den enskildes individuella behov och förutsättningar.

En SASSAM-kartläggning är en utredningsmetod som Försäkringskassan kan använda för att kartlägga och analysera den enskildes hinder och möjligheter i fråga om att återgå i arbete. Metoden bygger på en i förväg given struktur där den enskilde beskriver sin sjukdomssituation och dess konsekvenser för möjligheten att arbeta. Den enskildes delaktighet i utredningen är en grundläggande förutsättning för att få fram relevant information till kartläggningen. Det finns emellertid ingenting som säger att utredningen måste göras vid ett fysiskt möte i Försäkringskassans lokaler.

Av utredningen i ärendet framgår att AA till följd av svår ångest och panikattacker uteblev från ett avstämningsmöte hos Försäkringskassan redan i december 2018. Försäkringskassan hade således kännedom om AA:s besvär när myndigheten kallade honom till ett möte för att genomföra en SASSAM- kartläggning den 24 januari 2019. Kallelsen till mötet var skriftlig, men handläggaren ringde även till AA för att informera om mötet men fick inget svar. När AA inte infann sig den 24 januari 2019 fattade Försäkringskassan omgående ett interimistiskt beslut om att dra in hans sjukpenning. Efter att ha tagit del av beslutet ringde AA till Försäkringskassan den 29 januari 2019 och uppgav att han inte hade fått någon kallelse och därför saknat kännedom om mötet den 24 januari. Myndigheten godtog hans förklaring och beslutade att åter be- tala ut sjukpenning till AA.

Av Försäkringskassans journalanteckningar från telefonsamtalet den 29 januari 2019 framgår att AA då berättade om sina sociala svårigheter och uppgav att det fanns medicinska utlåtanden som styrkte dessa. AA uttryckte också att han inte hade något emot att medverka i en SASSAM-kartläggning men att han inte klarade av att genomföra den ”öga mot öga”. Utan att överväga möjliga alternativ kallade Försäkringskassan därefter AA till ett nytt möte i sina lokaler den 1 februari 2019. Vid tidpunkten för mötet ringde AA till Försäkringskassan och uppgav att hans besvär gjorde det omöjligt för honom att delta. Den 8 februari 2019 fattade Försäkringskassan åter ett interimistiskt beslut om att dra in AA:s sjukpenning.

Det är Försäkringskassan som bedömer om det finns behov av en SASSAM- kartläggning eller någon annan utredningsåtgärd i ett enskilt ärende. Om den enskilde framför önskemål om en anpassad mötesform eller om det på något annat sätt kommer fram att det finns behov av att anpassa en planerad utredningsåtgärd får det anses ligga i myndighetens utredningsansvar att ta ställning till i vilken utsträckning det är möjligt. Försäkringskassan bör också dokumen- tera att ett sådant ställningstagande har gjorts.

Eftersom det inte finns några formella krav på hur en framställan om an- passning av en utredningsåtgärd ska vara utformad kan det självfallet diskuteras vad som krävs. Eftersom AA vid upprepade tillfällen har bett om att formerna för mötena med Försäkringskassan skulle anpassas till hans besvär och dessutom har föreslagit alternativa mötesformer, framstår dock Försäkringskassans påstående om att han inte har framställt något specifikt önskemål och att myndigheten därför inte har dokumenterat sitt resonemang som något märkligt. Myndigheten medger emellertid att de uppgifter som AA har lämnat borde ha lett till en utredning och ett ställningstagande i frågan.

Försäkringskassans möjligheter att dra in en pågående ersättning

En ersättning enligt socialförsäkringsbalken får dras in eller sättas ned i vissa fall om den som är berättigad till ersättning utan giltig anledning vägrar att medverka till utredningsåtgärder (se 110 kap. 53 § socialförsäkringsbalken).

En indragen eller nedsatt ersättning kan få stora konsekvenser för den en- skilde. Möjligheterna att vidta sådana åtgärder bör enligt förarbetena användas med försiktighet, närmast som en undantagsåtgärd. Det bör i första hand vara ett påtryckningsmedel för att få den försäkrade att medverka i utredningen. Det är viktigt att Försäkringskassan verkar för att den försäkrade ska förstå behovet av kompletterande utredning och vilja medverka (se bl.a. prop. 1996/97:121 s. 32).

Som Försäkringskassan anför i sitt remissvar måste frågan om den enskilde kan anses ha vägrat delta i en utredningsåtgärd givetvis bedömas i varje enskilt fall. En utgångspunkt måste emellertid vara att en enskild som har invändningar mot Försäkringskassans förslag på formerna för genomförandet, inte kan anses ha vägrat delta i den innan myndigheten ens har utrett frågan och har tagit ställning till om det finns ändamålsenliga alternativ.

Försäkringskassans motiveringsskyldighet

I 32 § förvaltningslagen (2017:900) anges att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

I uttrycket klargörande ligger att skälen måste presenteras på ett sådant sätt att de blir begripliga för den enskilde och så att hon eller han förstår hur myn- digheten har resonerat i det enskilda fallet. Myndigheten ska alltså i motiveringen redovisa vilka omständigheter som den har tillmätt betydelse och hur den har värderat dessa.

Bestämmelsen vilar på betydelsen av att allmänhetens tilltro till myndigheternas kompetens och objektivitet upprätthålls genom att myndigheterna kan visa att de beslut som de fattar inte är grundade på godtycke utan har en relevant rättslig grund och är väl underbyggda (prop. 2016/17:180 s. 187).

Försäkringskassan fattade vid två tillfällen, dels den 24 januari, dels den 8 februari 2019, interimistiska beslut om att dra in AA:s sjukpenning. Jag har tagit del av besluten och kan konstatera att de är mycket bristfälligt motiverade.

Beslutet den 24 januari 2019 innehåller en redogörelse för händelseförloppet i ärendet och upplysningen att ”Försäkringskassan får helt eller delvis neka sjukpenning om man utan giltig anledning vägrar genomgå sådan behandling eller rehabilitering som avses enligt socialförsäkringsbalken.” I beslutet finns uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats men inte någon beskrivning av vilka omständigheter som har varit avgörande för bedömningen av AA:s rätt till sjukpenning. Upplysningen om när sjukpenning kan nekas är dessutom missvisande eftersom det inte har förekommit några diskussioner om behandling eller rehabilitering i samband med att sjukpenningen drogs in. Motiveringen uppfyller således inte förvaltningslagens krav på klargörande och begriplighet. Beslutet från den 8 februari 2019 innehåller inte någon motivering över huvud taget utan endast en beskrivning av vad som har hänt i ärendet.

Jag är sammanfattningsvis mycket kritisk till hur Försäkringskassan har hanterat AA:s ärende. Myndighetens underlåtenhet att utreda möjligheten till anpassade mötesformer och den bristfälliga respektive uteblivna beslutsmotiveringen leder sammantaget till allvarlig kritik från min sida.

Dnr 1959-2019