Inledning
I Statens offentliga utredning med nummer 1991:106 fick förvaltningsprocesslagen (1971:291) en omfattande översyn.[1] I utredningens 25:e kapitel finns de 200 sidor med en översyn av lagen. I denna sammanställning har jag tagit ut det jag finner intressant om förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet, tvåpartsprocessen, förhandlingsprincipens tillämpning samt domstolens formella processledning. Även reglerna om rätten för part att få till stånd muntlig förhandling finns med.
Det är en gedigen kartläggning som bland annat omfattade intervjuer med 68 domare vid regeringsrätten, kammarrätterna och länsrätterna och med 18 praktiskt verksamma jurister. Motsvarande reformförslag finns för de allmänna domstolarna i utredningens 26:e kapitel. Rubriksättningen är delvis min egen och har anpassats för att läsningen ska vara enklare samt att underlätta sökning.
Sammanfattning
I detta avsnitt föreslås det att domstolen skall få uppdra åt en förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att som part företräda det allmännas intressen i målet, om den enskilde parten inte redan har en motpart. En förvaltningsmyndighet som beslutat i saken eller som är överordnad sådan myndighet får också självmant inträda som part i förfarandet. En förvaltningsmyndighet, vars beslut överklagats till länsrätten eller kammarrätten, skall få överklaga domstolens beslut i saken, om domstolen ändrat myndighetens beslut och ingen annan myndighet enligt särskild bestämmelse har rätt att överklaga. Undantag från det som har sagts nu skall gälla beträffande sekretessmål.
Gällande rätt
I en process i förvaltningsdomstol står i allmänhet en enskilds intressen mot allmänna intressen. I åtskilliga typer av mål företräds de allmänna intressena av ett allmänt organ såsom part. Därmed har processen tvåpartskaraktär och betecknas som kontradiktorisk (av contra dicere eller motsäga). Givetvis kan det i ett kontradiktoriskt förfarande ibland finnas fler än två parter.
I många andra typer av mål där enskilda intressen står mot allmänna är de senare inte partsrepresenterade. Därmed ankommer det uteslutande på domstolen att tillvarata dessa intressen. Man kan hävda att det i sådant fall över huvud taget inte kan finnas något partsförhållande och därför inte heller någon part, och det kan i detta sammanhang nämnas att det i vår gamla brottmålsprocess inte ansågs förekomma någon part. Den tilltalade var i stället närmast ett undersökningsobjekt, och processen betecknades som inkvisitorisk (av inquirere eller efterforska). Den enskilde har emellertid i förvaltningsprocessen en annan ställning, och det är brukligt att alltid beteckna den enskilde som part. Det är också brukligt att beteckna målet som enpartsmål, när det inte finns något partsorgan som företräder de allmänna intressena. Den terminologin används även i detta betänkande.
Av grundläggande betydelse för många frågor om enparts- eller tvåpartsprocess är att en statlig myndighet inte utan särskilt författningsstöd anses kunna överklaga ett beslut av annan förvaltningsmyndighet, om inte myndigheten i beslutsinstansen intagit partsställning. En statlig myndighet saknar vidare rätt att utan direkt författningsstöd överklaga ett domstolsavgörande genom vilket myndighetens beslut ändrats. Enligt den terminologi som kommit till användning i FPL är en myndighet inte utan särskild bestämmelse om detta part i ett mål i vilket en enskild person överklagar ett av myndigheten meddelat beslut rörande honom.
Om skatteprocessen
I taxeringsmål skulle det allmännas processföring förut skötas av taxeringsintendenter. Dessa, som kom att bli knutna till besvärsenheter inom särskilda skatteavdelningar vid länsstyrelserna, hade att självständigt pröva de mål de fick på sin lott. I mån av behov kunde de själva väcka talan beträffande viss skattskyldigs taxering.
Regler om vem som skall företräda det allmänna intresset i skatteprocesser genomgick omfattande ändringar genom lagstiftning år 1986 (prop. 1986/87:47; SFS 1986:1284). Ändringarna innebarbl.a. att systemet med taxeringsintendenter som företrädare för de allmänna intressena ersattes av att en beslutsmyndighet eller en myndighet överordnad denna skulle ha att företräda dessa intressen. Genom lagstiftning år 1990 tillkommen på grundval av vissa principbeslut fattade av riksdagen år 1986 gjordes genomgripande ändringar i själva taxeringsorganisationen.
Numera skall beslut i taxeringsärende fattas av skattemyndighet (2 kap. 2 § taxeringslagen 1990:324), och beslutet får överklagas hos länsrätten av den skattskyldige, riksskatteverket (RSV) och – i fråga om beslut om taxering till kommunal inkomstskatt – kommunen (6 kap. 1 § taxeringslagen). Om en skattskyldig överklagar ett beslut, förs det allmännas talan i länsrätten och kammarrätten av skattemyndigheten (6 kap. 15 § taxeringslagen). Överklagar RSV, skall det allmännas talan föras av verket (samma lagrum). RSV för det allmännas talan i regeringsrätten. En skattemyndighet får uppdra åt annan skattemyndighet att föra det allmännas talan i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, om denna myndighet medger detta (6 kap. 16 § taxeringslagen). RSV får ta över uppgiften att i allmän förvaltningsdomstol föra det allmännas talan i ett visst ärende eller grupp av ärenden (samma lagrum). RSV får vidare uppdra åt en tjänsteman vid en skattemyndighet att företräda verket i sådan domstol (samma lagrum).
Uppbördsmål
För uppbördsmål infördes år 1967 regler om att det allmännas talan skulle föras av allmänna ombud. Systemet med allmänna ombud avskaffades för uppbördsmålens del år 1986. Numera skall beslut enligt uppbördslagen (1953:272) fattas av i första hand skattemyndighet, och myndighetens beslut får normalt överklagas hos länsrätt av skattskyldig, arbetsgivare och RSV (85 §). Härvid gäller bestämmelserna i bl.a. 6 kap. 15 och 16 §§ taxeringslagen (86 a §).
Mervärdeskattemål
Även för mervärdeskattemål fanns det fram till år 1986 regler om att det allmännas talan skulle föras av allmänna ombud. Numera skall beslut enligt mervärdeskattelagen (1968:430) fattas av i första hand skattemyndighet, och myndighetens beslut får normalt överklagas hos länsrätt av skattskyldig eller RSV (52 och 55 §). Härvid gäller bestämmelserna i bl.a. 6 kap. 15 och 16 §§ taxeringslagen (57 §).
De berörda bestämmelserna i 6 kap. 15 och 16 §§ taxeringslagen gäller numera även – ibland med vissa modifikationer – i mål enligt lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar (se 30 § den lagen) eller lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare (se 53 § den lagen). Betalningssäkring enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter beslutas i första hand av länsrätt på talan av skattemyndigheten i det län där en behörig länsrätt finns (se 20 § den lagen). Härvid gäller 6 kap. 15 och 16 §§ taxeringslagen i tillämpliga delar.
Beslut enligt fastighetstaxeringslagen
En fastighetstaxeringsnämnds beslut enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) får enligt 21 kap. 1 § den lagen överklagas hos länsrätten av fastighetsägare, kommun och skattemyndighet. I detta fall företräds inte det allmänna intresset av beslutsmyndigheten, om den enskilde överklagar, utan av skattemyndigheten.
Vägtrafikskattelagen och lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter
På flera områden inom skatterätten förekommer fortfarande allmänna ombud. Sålunda förs det allmännas talan i förvaltningsdomstol i mål enligt vägtrafikskattelagen (1988:327) av ett allmänt ombud, som är placerat hos beskattningsmyndigheten – länsstyrelsen – men som är förordnat av den centrala förvaltningsmyndigheten på området – RSV. Hos beskattningsmyndighet enligt lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter skall det finnas ett allmänt ombud som för det allmännas talan hos förvaltningsdomstol i mål och ärenden enligt den lagen (se 1 kap. 7 § den lagen).
Allmänt ombud förekommer också i andra skatterättsliga sammanhang. Sålunda får enligt 29 § kupongskattelagen (1970:624) talan mot beslut som RSV eller skattemyndighet träffar enligt den lagen i de flesta fall föras hos kammarrätten av, förutom den som ärendet rör, ett hos RSV placerat allmänt ombud. Också enligt 24 § lagen (1958:295) om sjömansskatt förekommer ett allmänt ombud placerat hos RSV. Även det ombudet företräder det allmännas intresse om någon överklagar till kammarrätt och regeringsrätten.
Allmänna ombud förekommer numera även inom vägtrafiklagstiftningens område. I första hand är det länsrätt som beslutar om återkallelse av körkort, körkortstillstånd och traktorkort och om nedsättning av spärrtid efter återkallelse. Det är vidare i första hand länsrätt som kan besluta att ett utländskt körkort inte skall godkännas i Sverige. I mål om nu berörda förhållanden förs det allmännas talan av allmänna ombud (47 § körkortslagen 1977:477), vilka förordnas av länsstyrelserna (se 102 a § körkortsförordningen 1977:722). Ombuden, vilka i allmänhet är tjänstemän vid länsstyrelser, bistås av trafiksäkerhetsverket. De har viss utredningsskyldighet och kan själva – för godkännande av den enskilde – utfärda föreläggande om varning i stället för att vända sig till domstolen. Observera att det i nu angivna fall inte rör sig om överklagande av förvaltningsmyndighets beslut såsom i vissa fall när allmänt ombud griper in på skattelagstiftningens område. – I andra fall har målen i förvaltningsdomstol rörande körkort med mera enpartskaraktär.
Meningen har varit att de allmänna ombuden skall inta en självständig ställning i förhållande till beslutsmyndighetema även i de fall ombuden är placerade hos sådana myndigheter.
Det skall nämnas att frågor om återkallelse av trafiktillstånd i första hand prövas av länsstyrelse eller transportrådet (se 4 § yrkestrafiklagen 1988:263) och att det inte förekommer något allmänt ombud eller över huvud taget något tvåpartsförhållande, om överklagande sker till förvaltningsdomstol.
Såvitt gäller beslut av kommunal myndighet inom den specialreglerade förvaltningen råder speciella förhållanden. I vissa fall kan den enskilde överklaga ett betungande beslut till länsstyrelse och senare till kammarrätt, och om det kommunala beslutet upphävs eller ändras eller – i speciella fall – fastställelse vägras, kan nämnden, dvs. den primära beslutsmyndigheten – som företrädare för det allmänna intresset fullfölja talan mot det senare beslutet. Därvid uppstår en tvåpartsprocess. Exempel erbjuder mål enligt hälsoskyddslagen (1982: 1080) och mål enligt 13 kap. 4 §plan-och bygglagen (1987:10).
Vid överklagande enligt 73 § socialtjänstlagen av en kommunal socialnämnds beslut om t.ex. bistånd enligt 6 § samma lag gäller inte riktigt samma regler. Överklagandet sker nämligen i första hand till länsrätt och där blir processen av enpartskaraktär. Vid ett eventuellt senare överklagande till högre förvaltningsdomstol kan emellertid uppstå en tvåpartsprocess. Det skall tilläggas att den omständigheten att det vid överklagande av ett beslut av en kommunal myndighet inom den specialreglerade förvaltningen rör sig om en enpartsprocess inte alltid utesluter att nämnden bör höras i målet enligt de regler som gäller för part (se t.ex. regeringsrättens årsbok, RÅ, 1981 2:2). Enligt vissa vårdlagar beslutas administrativa frihetsberövanden av allmän förvaltningsdomstol. Enligt 5 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall beslutar sålunda länsrätt om beredande av tvångsvård enligt den lagen. Ansökan görs av länsstyrelse, och länsstyrelsen företräder det allmänna intresset under hela processen.
Enligt 4 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga meddelas beslut om vård enligt den lagen av länsrätten efter ansökan av socialnämnd. Nämnden företräder det allmännas intressen under hela processen om sådan vård.
Utdömande av vite
Också i nästan alla andra fall där det primära beslutet är betungande och fattas av en allmän förvaltningsdomstol torde en myndighet företräda det allmänna intresset i domstolen. Frågor om utdömande av vite skall sålunda enligt 6 § lagen (1985:206) om viten i normala fall prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Denna myndighet företräder det allmänna intresset även senare i processen. Enligt 38 § smittskyddslagen (1988:1472) kan länsrätt på ansökan av smittskyddsläkare besluta om tvångsisolering av enskild person och i processen företräder läkaren det allmänna intresset.
Enligt 7 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård förekommer emellertid en enpartsprocess i de fall där chefsöverläkare ansöker hos länsrätt om medgivande till tvångsvård eller fortsättande av sådan vård. Chefsöverläkaren skall dock höras vid en muntlig förhandling i målet, om det inte är uppenbart obehövligt. I de fall där chefsöverläkaren fattat ett betungande beslut enligt den berörda lagen och patienten har rätt att överklaga till länsrätt blir processen också av enpartskaraktär. Enligt 18 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård förekommer också enpartsprocesser efter det att chefsöverläkare gjort en ansökan hos länsrätt eller fattat ett beslut som patienten överklagat. I vissa situationer kan dock en tvåpartsprocess uppstå i förvaltningsdomstol vid process enligt den lagen, t.ex. genom att allmän åklagare tillåtits överklaga vissa beslut som länsrätt kan fatta efter en begäran av enskild person om ett gynnande beslut.
Ett tvåpartsförfarande förekommer vidare i fråga om t.ex. avgöranden av hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd enligt lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. Enligt 39 § den lagen kan nämligen ett sådant avgörande överklagas till kammarrätt och i processen representeras allmänna intressen av socialstyrelsen (se 40 § den lagen). Ytterligare exempel på att en statlig myndighet kan överklaga ett beslut av en annan statlig myndighet ger 15 kap. 8 § fastighetsbildningslagen, 40 § naturvårdslagen (1964:822), 25 § datalagen (1973:289), 19 § inkassolagen (1974:182) och 12 § lagen (1977:20) om TV-övervakning. I flertalet av dessa fall kan uppstå en tvåpartsprocess. Enligt 7 kap. 4 § kommunallagen (1977:179) är kommunen part när kommunmedlem anför kommunalbesvär.
Socialförsäkringslagstiftningens område
På socialförsäkringslagstiftningens område finns ett system som är mera flexibelt än många andra förekommande tvåpartssystem (se 20 kap. 12 § lagen 1962:381 om allmän försäkring). Beslutsmyndighet är i första hand allmän försäkringskassa, och överklagande kan ske till länsrätt, kammarrätt och försäkringsöverdomstolen. Riksförsäkringsverket (RFV) kan överklaga såsom företrädare för det allmänna intresset. I mål där en enskild part överklagar hos domstol bestämmer RFV om verket skall vara part i målet.
Även om RFV beslutar att inte vara part, tar domstolen förelägga verket att svara i målet, om det finns särskilda skäl. Den omständigheten att verket inte varit part i domstolen hindrar inte att verket överklagar domstolens beslut. Om en enskild part överklagar kammarrättens beslut är verket alltid motpart. De nu berörda bestämmelserna gäller även i mål enligt t.ex. lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, lagen (1964:143) om bidragsförskott och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. – I princip likartade bestämmelser finns i 12 § lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen om allmän försäkring beträffande överklagande till allmän förvaltningsdomstol av skattemyndighets beslut enligt den lagen.
Bestämmelserna om talerätt har getts en fakultativ utformning
En flexibel lösning ligger vidare i många fall i den omständigheten att bestämmelserna om talerätt getts en fakultativ utformning, dvs. den myndighet det gäller ”får” föra talan. Myndigheten kan givetvis välja att avstå från att utnyttja den möjlighet som ges genom en bestämmelse om talerätt. Det förekommer att det organ som har rätt att överklaga getts möjlighet att förfoga över frågor om i vad mån den beslutsfattande myndigheten skall vara skyldig att lämna information om sina fattade beslut (se t.ex. 21 § rättshjälpsförordningen 1979: 938).
Även FPL ger utrymme för åstadkommande av flexibla lösningar när det gäller enparts- eller tvåpartsprocess. Sålunda kan domstolen i många fall med stöd av 10 § andra stycket FPL avgöra ett mål utan hörande av motparten. Möjligheterna att underlåta kommunicering utvidgades genom en lagändring år 1987 och omfattar numera sådana fall där det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis, fall där kommunicering annars är uppenbart onödig och fall där det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. Huruvida det i nu angivna fall över huvud taget kan anses förekomma en tvåpartsprocess finns knappast anledning diskutera, eftersom detta skulle kunna leda till en strid om påvens skägg.
Vidare kan i mål vilka formellt har enpartskaraktär beslutsmyndigheten genom att till domstolen ge in ett beslut angående omprövning faktiskt gå i svaromål på av enskild anförda besvär. Ytterligare är att märka att domstolen med stöd av 13 § FPL i mål vilka formellt har enpartskaraktär kan infordra yttrande från förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken. Därmed uppstår givetvis inte en tvåpartsprocess i egentlig mening, men i det konkreta fallet kan skillnaderna gentemot en ordinär tvåpartsprocess vara små. För de fall där det av en uttrycklig regel framgår att den myndighet som fattat det överklagade beslutet skall höras i målet står man ännu närmare tvåpartsprocessen även om givetvis en skillnad kan vara att i de nu berörda fallen myndigheten inte har rätt att överklaga.
Enpartsmål
Enpartsmål förekommer i länsrätt främst när det gäller enskilds överklaganden av socialnämnds beslut enligt socialtjänstlagen (1980:260). I kammarrätt finns det ett relativt stort antal typer av enpartsmål, men antalsmässigt är målen av dessa typer mindre vanligt förekommande. Till de i kammarrätt mera allmänt förekommande enpartsmålen hör bl.a. sådana som avser besvär enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100) över ett beslut av myndighet, besvär enligt 59 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt över beslut av kriminalvårdsstyrelsen, besvär enligt 9 kap. 4 § studiestödslagen (1973: 349) över beslut av centrala studiestödsnämnden, besvär enligt 7 § lagen (1984:81) om fastighetsmäklare över beslut av länsstyrelse, besvär enligt 107 § andra stycket körkortsförordningen (1977:722) över beslut av länsstyrelse samt besvär enligt 12 § tredje stycket patientjournallagen (1985:562) över beslut av socialstyrelsen.
Beträffande sekretessmålen bör anmärkas att det inte är så säkert att det är ett allmänt intresse som står mot ett enskilt. Det kan lika gärna vara ett enskilt intresse som står mot ett annat enskilt utan att några mera betydande allmänna intressen är inblandade.
Enpartsmål förekommer vidare i en del fall där en kommunstyrelse eller en specialreglerad nämnd har möjlighet att överklaga ett beslut av en statlig eller kommunal myndighet.
Det bör påpekas att enpartsmål förekommer inte bara i förvaltningsdomstolarna utan även i allmän domstol (förutom i åtskilliga domstolsärenden vid tingsrätt t.ex. vid besvär enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen och i vissa rättshjälpssammanhang).
Det skall även nämnas att det förekommer mål i förvaltningsdomstolarna som är av två- eller flerpartskaraktär till följd av att det finns enskilda parter som står mot varandra. Exempel på detta är mål om verkställighet av domar eller beslut om vårdnad och umgänge m.m. enligt 21 kap. FB och mål enligt lagen (1939:608) om enskilda vägar. Ibland kan vid sidan av två enskilda parter förekomma en myndighet som tredje part, t.ex. i vissa mål enligt plan- och bygglagen. Det förhållandet att en person som inte är part utsätts för kränkande beskyllningar i en rättegång mellan andra ger honom givetvis ingen rätt att gå in som tredje part i rättegången.
Se del två för en fortsättning.
- SOU 1991:106 Domstolarna inför 2000-talet, del a; Arbetsuppgifter och förfaranderegler s. 472 ↑