Prop. 2020/21:171 Angiven yrkesgrupp – åtgärder för en begriplig sjukförsäkring

Innehåll

Regeringen föreslår ändringar i socialförsäkringsbalken som ökat konkretiserar hur man bedömer arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete i sjukförsäkringen. Regeringen föreslår att bedömningen av arbetsförmågan efter dag 180 i rehabiliteringskedjan ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2022

 

Regeringens proposition 2020/21:171

I denna proposition lämnas förslag till ändringar i socialförsäkringsbalken som syftar till att åstadkomma en ökad konkretisering i bedömningarna av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbete i sjukförsäkringen. Regeringen föreslår att bedömningen av arbetsförmågan efter dag 180 i rehabiliteringskedjan ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2022.

Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 12 april 2018 att uppdra åt en särskild utredare att analysera och vid behov lämna förslag rörande sjukpenningen (dir. 2018:26). Syftet med utredningen var att säkerställa en mer ändamålsenlig och rättssäker sjukförsäkring. Utredningen antog namnet En trygg sjukförsäkring med människan i centrum (S2018:05). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv för utredaren den 16 maj 2019 (dir. 2019:21) och den 19 december samma år (dir. 2019:105). Den 25 januari 2019 överlämnade utredningen delbetänkandet Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum (SOU 2019:2) till regeringen. Den 3 maj 2019 anordnade Socialdepartementet en hearing i syfte att bereda möjlighet för remissinstanser att lämna synpunkter av relevans för utredningens fortsatta arbete. De remissvar som lämnats skriftligen till Socialdepartementet finns tillgängliga i Socialdepartementet (S2019/00324). Utredningen överlämnade den 31 januari 2020 delbetänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabiliteringen (SOU 2020:6). De förslag som lämnades i föregående delbetänkande har arbetats in i detta betänkande.

En sammanfattning av betänkandet (SOU 2020:6) i relevanta delar finns i bilaga 1.

Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2.

Förslagen har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3.

Remissyttrandena finns tillgängliga i Socialdepartementet (S2020/00536).

I denna proposition behandlas det lagförslag som innebär att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp fr.o.m. dag 181 i rehabiliteringskedjan.

Begreppet normalt förekommande arbete

En grundläggande princip för den svenska sjukförsäkringen är att arbets- förmågan efter en tids sjukskrivning ska bedömas mot någon form av vidare arbetsmarknadsbegrepp än det befintliga arbetet. Begreppet normalt förekommande arbete infördes i lagstiftningen 1997 som en del av den s.k. steg-för-steg-modellen (prop. 1996/97:28). Modellen innebar att bedömningen av arbetsförmågan successivt vidgades från en bedömning av arbetsförmågan i relation till den försäkrades befintliga arbete till en bedömning mot ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. För den som var arbetslös gjordes bedömningen mot normalt förekom- mande arbeten från första dagen i sjukperioden. I förarbetena fördes en utförlig diskussion kring begreppet normalt förekommande arbete. Det uppgavs bl.a. att det inte är möjligt att generellt ange vad som är att anse som normalt förekommande arbeten och att bedömningen i ett enskilt fall måste göras med utgångspunkt i den försäkrades sjukdom. Det poängterades också att om den försäkrade enbart kan klara ett speciellt arbete som endast förekommer i mycket begränsad utsträckning kan det inte vara rimligt att bedöma hans eller hennes arbetsförmåga i förhållande till detta arbete utan att han eller hon faktiskt erbjuds det. En kritik som riktades mot steg-för-steg-modellen, bl.a. av Riksrevisionen (RiR 2007:19), var att sjukfallen blev onödigt långa.

Ändringar av begreppet normalt förekommande arbete

År 2008 ersattes steg-för-steg-modellen med den s.k. rehabiliteringskedjan med fasta tidpunkter för när arbetsförmågan ska bedömas mot olika bedömningsgrunder (prop. 2007/08:136). Begreppet normalt förekom- mande arbete ersattes samtidigt med begreppet ”arbete på den reguljära arbetsmarknaden”. Som vägledning för tillämpning av begreppet angav regeringen att om den försäkrade endast kunde utföra arbeten som även utifrån en nationell arbetsmarknad var mycket udda och sällan förekom- mande ska arbetsförmågan anses vara nedsatt till dess ett lämpligt arbete blir tillgängligt för den försäkrade. Arbetsförmågeutredningen betonade i slutbetänkandet Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU 2009:89) svårigheterna med att bedöma arbetsförmåga. Utredningen föreslog att ett nytt begrepp, medicinska förutsättningar för arbete, skulle användas när den försäkrades arbetsförmåga skulle bedömas mot den reguljära arbets- marknaden. Utredningen föreslog vidare att ett instrument skulle utvecklas som skulle beskriva vilka aktivitetsbegränsningar individen drabbats av och vilka gränser som skulle gälla för att en person inte skulle anses ha förutsättningar att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden. Den 1 juli 2012 återinfördes arbetsmarknadsbegreppet normalt förekommande arbete (prop. 2011/2012:113). Bakgrunden till denna ändring var ett till- kännagivande från riksdagen (bet. 2011/12:SfU1, rskr. 2011/12:85). Riksdagen anförde att den dåvarande prövningen mot den reguljära arbets- marknaden eller mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den för- säkrade blev en prövning mot en i det närmaste fiktiv arbetsmarknad. Riksdagen ansåg att rättssäkerheten skulle stärkas med en återgång till det tidi- gare regelverket.

Begreppet normalt förekommande arbete har preciserats något i rättspraxis. I avgörandet RÅ 2008 ref. 15 angav Regeringsrätten att med normalt förekommande arbete avses vanliga arbeten på arbetsmarknaden där en försäkrads arbetsförmåga kan tas till vara i full eller närmast full omfattning. Ett sådant arbete innebär enligt Regeringsrätten krav på normal prestation där ringa eller ingen anpassning kan väntas förekomma med hänsyn till funktionshinder eller medicinska besvär hos arbetstagare. Avgörandet avser lagstiftningen före den 1 juli 2008 och rör bedömningen av rätten till sjukersättning men har även ansetts ha betydelse vid prövningen av rätten till sjukpenning. Även efter återinförandet av begreppet normalt förekommande arbete har kritik riktats, bl.a. av LO- TCO-rättskydd, mot de bedömningar som görs av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbeten. Kritiken handlar om att arbetsförmågan bedöms mot arbeten som inte finns på arbetsmarknaden eller som individen i realiteten inte kan få.

Aktivitetsförmågeutredningen och referensmaterialet

De utmaningar som finns då det gäller att göra begripliga och transparenta bedömningar av en försäkrads arbetsförmåga mot bedömningsgrunden normalt förekommande arbete är kända sedan lång tid tillbaka. År 2010 gav regeringen Försäkringskassan i uppdrag att i samverkan med Social- styrelsen och i samråd med Arbetsförmedlingen vidareutveckla metoder och instrument för att bedöma arbetsförmåga. Målet med uppdraget var att åstadkomma en mer rättssäker och likformig bedömning och att öka den försäkrades delaktighet och förståelse för de beslut som fattas. Uppdraget syftade till att utveckla metoder att använda när en försäkrads arbetsförmåga skulle bedömas mot det dåvarande arbetsmarknadsbegreppet den reguljära arbetsmarknaden.

Inom ramen för uppdraget utvecklades metoden aktivitetsförmågeutredning (AFU). Metoden består av en försäkringsmedicinsk utredning och ett referensmaterial med beskrivningar av krav på medicinska förmågor som ställs inom olika yrkesgrupper. Genom den försäkringsmedicinska utredningen får Försäkringskassan ett underlag som kan ställas i relation till beskrivningarna av krav i olika yrken, och på så sätt information om i vilka yrkesgrupper den försäkrades arbetsförmåga skulle kunna tas tillvara. Det medicinska underlaget och referensmaterialet är konstruerat utifrån samma princip. Det medicinska underlaget beskriver den försäkrades medicinska förmågor på en femgradig skala och referensmaterialet beskriver olika yrkesgruppers krav på medicinska förmågor på en femgradig skala.

Referensmaterialet baseras på ett flertal olika källor, bland annat SCB:s yrkesgrupper i standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). Det är SSYK 2012 som ligger till grund för yrkesgrupperingarna i materialet. SSYK 2012 bygger på en internationell förlaga (International Standard Classification of Occupations ISCO-08). Det är ett system för klassificering och aggregering av yrkesinformation i administrativa register eller statistiska undersökningar. Varken SSYK eller ISCO är system för att värdera yrken. De finns till för att synliggöra vilka yrken som finns på arbetsmarknaden. Både ISCO och SSYK är till sin karaktär könsneutrala. I referensmaterialet (RAF) grupperas yrken enligt likartade arbetsuppgifter och arbetsmoment, och därmed likartade aktivitetskrav ur medicinskt hänseende.

Avsikten med referensmaterialet var att det skulle leda till ökad rättssäkerhet, öka den försäkrades förståelse för besluten, och i längden leda till en mer legitim och begriplig bedömning av arbetsförmågan. Referens- materialet för bedömning av arbetsförmåga används i dag internt av För- säkringskassan som ett stöd för att tolka resultaten efter en AFU.

AFU är en kostnadskrävande metod som ställer höga krav på samord- ning mellan regionerna och på Försäkringskassan. Det är även en omfat- tande utredning att gå igenom för den försäkrade. Metoden används såle- des endast i ärenden där det finns ett särskilt stort behov av mer utförliga medicinska underlag för att kunna bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete. Under 2017 beställde Försäkringskassan försäkringsmedicinska utredningar i 7 procent av de sjukfall som var längre än 180 dagar.

Arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp

Regeringens förslag

När arbetsförmågan ska bedömas mot en bredare arbetsmarknad efter 180 dagar i sjukpenningens rehabiliteringskedja ska det beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom förvärvsarbete i en sådan angiven yrkes- grupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbets- marknaden. Detsamma ska gälla i fråga om sjukpenning i särskilda fall fr.o.m. den första dagen som sådan ersättning kan lämnas.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag när det gäller sjukpenning och sjukpenning i särskilda fall. Utredningens förslag har dock en annan lagteknisk utformning. Utredningen lämnar även förslag om bedömningen av arbetsförmågan i ärenden om rehabiliteringsersättning.

Remissinstanserna

De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag, däribland Arbetsförmedlingen, Funktionsrätt Sverige, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Kiruna kommun, Linköpings kommun, LO, LO-TCO Rättsskydd, Lunds kommun, Region Dalarna, Region Jönköping, Region Skåne, Region Väster- norrland, Region Örebro län, Socialstyrelsen, Stockholms kommun, Sveriges läkarförbund och Östersunds kommun. Ett fåtal remissinstanser avstyrker utredningens förslag, däribland Försäkringskassan och Svenskt Näringsliv.

Försäkringskassan framför bl.a. att bedömningen mot angivet normalt förekommande arbete kommer att bli svår att göra och motivera och att det därför finns en risk att försäkringen upplevs som orimlig och obegriplig för den enskilde. Svenskt Näringsliv anser att förslaget kan medföra att det skapas missförstånd hos den försäkrade om att den bedömning som För- säkringskassan gjort avser möjligheten att faktiskt få ett arbete inom yrkesgruppen.

ISF föreslår att lagtexten förtydligas för att undvika att skapa förvänt- ningar på att ett konkret arbete ska anges. ISF anför bl.a. att prövnings- ramen inte bör inskränkas till den yrkesgrupp som anges i beslutet. ISF efterfrågar också ett förtydligande av om bestämmelsen även ska omfatta arbetslösa. Även Kammarrätten i Stockholm anser att domstolens prövningsram behöver förtydligas. Förvaltningsrätten i Växjö anför att angivet normalt förekommande arbete skapar tillämpningsfrågor som utredningen inte har berört, t.ex. hur en försäkrad ska kunna förutse vilken yrkesgrupp Försäkringskassan kommer att utgå från, och om Försäkringskassan bör ha möjlighet att även ange ett annat förvärvsarbete och vad det i så fall betyder vid en domstolsprövning. Även andra remissinstanser ställer sig tveksamma till om förslaget kommer att leda till mer begripliga beslut, däribland Arbetsgivarverket, Lunds universitet och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).

Personskadeförbundet (RPT) framför att prövningen mot angivet normalt förekommande arbete behöver ta hänsyn till flera andra faktorer som exempelvis var den försäkrade är folkbokförd och vilken utbildning den försäkrade har. Region Örebro län efterfrågar ett förtydligande av om det angivna arbetet/yrkeskategorin ska finnas i närområdet eller i hela landet.

Umeå universitet avstyrker förslaget och framför att bedömningen i stället bör göras mot ett konkret arbete. S-kvinnor anser att Försäkringskassan måste utreda möjligheten att ta ett angivet normalt förekommande arbete då det annars finns risk för att en försäkrad hänvisas till ett arbete som ingår i en yrkesgrupp utan att det finns ett konkret arbete som passar den försäkrades arbetsförmåga.

Skälen för regeringens förslag

En grundläggande princip i den svenska sjukförsäkringen är att arbetsför- mågan efter en tids sjukskrivning ska bedömas mot någon form av vidare arbetsmarknadsbegrepp än det befintliga arbetet. Vid bedömningen av arbetsförmåga i sjukförsäkringen får hänsyn inte tas till arbets- marknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden (prop. 2007/08:136). Förslaget i denna proposition förändrar inte detta.

Som framgår av avsnitt 4 har begreppet normalt förekommande arbete funnits sedan 1997 och varit föremål för såväl reformer som regeringsuppdrag. Åren 2008–2012 gällde den utvidgade bedömningsgrunden ”regul- jära arbetsmarknaden”. Även efter återinförandet av begreppet normalt förekommande arbete har det riktats kritik, bl.a. från fackligt håll, mot att arbetsförmågan inte tycks bedömas i relation till arbeten som verkligen förekommer på arbetsmarknaden. Många aktörer, bl.a. hälso- och sjukvår- den, LO-TCO Rättsskydd och SKR har under åren framfört att det är svårt att förstå hur Försäkringskassan gör arbetsförmågebedömningen efter dag 180 i rehabiliteringskedjan.

Behov av att förtydliga begreppet normalt förekommande arbete

Regeringen kan konstatera att det framstår som svårt att på ett transparent och för enskilda begripligt sätt förklara vad som är ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och vilka krav ett sådant arbete ställer. Begreppet har stor vidd och de försök till konkretiseringar som Försäkringskassan har gjort på uppdrag av regeringen har inte fått generellt genomslag i handläggningen. Aktivitetsförmågeutredningen (AFU) och tillhörande referensmaterial, som Försäkringskassan tog fram inom ramen för ett uppdrag av regeringen, innefattar en försäkringsme- dicinsk utredning och innebär en konkretisering av bedömningen av ar- betsförmåga mot normalt förekommande arbete. Det är dock en tids- och kostnadskrävande utredningsmetod som ställer höga krav på Försäkrings- kassan och regionerna bl.a. i fråga om att administrera beställningar av utredningar, hålla den försäkrade informerad genom hela processen, säkerställa läkarresurser och annan hälso- och sjukvårdspersonal som är utbildad i metoden samt att hantera fakturor. Det är även en omfattande utredning att genomgå för den försäkrade. Metoden används därför endast i ärenden där det finns ett särskilt behov av mer utförliga medicinska underlag för att kunna bedöma arbetsförmågan mot normalt före- kommande arbete.

Vissa förtydliganden av vad som kan anses vara ett normalt förekom- mande arbete har gjorts i rättspraxis. I avgörandet RÅ 2008 ref. 15 fastslås att det ska röra sig om vanliga arbeten på arbetsmarknaden där en försäk rads arbetsförmåga kan tas till vara i full eller närmast full omfattning. Ett sådant arbete innebär enligt Regeringsrätten krav på normal prestation där ringa eller ingen anpassning kan väntas förekomma med hänsyn till funktionshinder eller medicinska besvär hos arbetstagare.

Utredningen om en trygg sjukförsäkring med människan i centrum har i en aktgranskning av 150 ärenden funnit att det är svårt att utifrån Försäk- ringskassans beslutsmotiveringar förstå varför sjukpenning nekas. I besluten anges att den försäkrade kan klara ett arbete som inte ställer krav på sådana medicinska förmågor som den försäkrade saknar. Något stöd för att det finns normalt förekommande arbeten som inte ställer dessa krav ges dock inte. Utredningen har även funnit att Försäkringskassan inte tar ställning till om den försäkrade kan klara ett normalt förekommande arbete med ingen eller ringa anpassning i normal arbetstakt. LO-TCO Rättsskydd framför i sitt remissvar att förklaringen till det senare är att en sådan pröv- ning svårligen kan ske utan att den försäkrades arbetsförmåga relateras till något mer konkret än bara allmänt till normalt förekommande arbeten. En bedömning förutsätter enligt LO-TCO Rättsskydd att de olika typer av arbetsuppgifter som prövningen avser är kända för handläggaren. För att skapa transparens kring vad det är arbetsförmågan egentligen prövas mot i det enskilda fallet föreslår utredningen att arbetsförmågan ska bedömas mot angivet normalt förekommande arbete med vilket ska avses arbeten som ingår i en yrkesgrupp i Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). Utredningen bedömer att förslaget gynnar transparensen i För- säkringskassans tillämpning och underlättar för den försäkrade att argu- mentera inför domstol om han eller hon anser att Försäkringskassan saknat stöd för sin slutsats att förmåga att försörja sig finns i den yrkesgrupp som angetts.

Arbetsförmågan bör bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp

Regeringen anser i likhet med utredningen och majoriteten av remissin- stanserna att prövningarna av arbetsförmåga i relation till normalt före- kommande arbeten behöver bli mer begripliga. Flertalet av remissinstan- serna anser att begripligheten i besluten ökar om den försäkrades arbets- förmåga bedöms mot ett normalt förekommande arbete inom en angiven yrkesgrupp så som utredaren föreslår. Regeringen delar denna uppfattning. Besluten blir mer konkreta när det framgår inom vilken yrkesgrupp den försäkrade bedöms kunna klara av att arbeta och därigenom också lättare för den försäkrade och dennes ombud att förstå. Regeringen föreslår därför i enlighet med utredningens förslag att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp.

Det kan konstateras att en yrkesgrupp inte är något verkligt i meningen att den existerar utanför en teoretisk konstruktion. Det är en samling arbeten strukturerade under samma namn utifrån att de t.ex. tillhör samma bransch. Yrken kan också grupperas enligt likartade arbetsuppgifter och arbetsmoment och därmed likartade aktivitetskrav ur medicinskt hänseende. Det sistnämnda bör vara av relevans när Försäkringskassan ska bedöma förmåga att arbeta i normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp. Utredningen har föreslagit att Arbetsförmedlingen i samarbete med Försäkringskassan och i samråd med arbetsmarknadens parter utvecklar ett kunskapsmaterial som beskriver vilka krav som arbeten inom olika yrkesgrupper ställer på medicinska förmågor. Utredaren anser att kunskapsmaterialet bör utvecklas utifrån det redan befintliga referensmaterialet som i dag förvaltas av Arbetsförmedlingen. Det referensmaterialet bygger på SSYK och beskriver yrkesgruppernas krav ur medicinskt hänseende. LO-TCO Rättsskydd delar utredarens uppfattning och understryker samtidigt vikten av att arbetsmarknadens parter involveras i arbetet med att utveckla materialet. ISF anför att stödet för att peka ut yrkesgrupper måste bygga på referensmaterialets konstruktion och således utgå från de medicinska kraven i arbeten och hur tillåtande arbeten inom olika yrkesgrupper är mot olika former av aktivitetsbegränsningar.

Ett kunskapsmaterial behöver utvecklas

Regeringen anser att ett kunskapsmaterial kan bidra till att undvika att bedömningarna av arbetsförmåga inom en viss yrkesgrupp görs på ett schablonartat sätt. Ett sådant material bör som ISF anför i sitt remissvar kunna beskriva yrken utifrån likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegränsningar ur medicinskt hänseende. Det bör också kunna ge vägledning i fråga om vilka krav och förväntningar på arbetsprestationer och arbetstakt som arbetsgivare allmänt sett har. Regeringen kommer därför att ge ett uppdrag till Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan att i samråd med arbetsmarknadens parter utveckla ett sådant kunskapsmaterial. Med detta stöd bör Försäkringskassan enligt regeringens mening ha goda förutsättningar att skapa förståelse hos den enskilde för hur myndigheten kommit fram till att han eller hon kan arbeta inom en viss yrkesgrupp i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning. En ökad tydlighet i besluten kan också förväntas underlätta för enskilda vid omprövning och överklagande. Arbetsförmedlingen framför i sitt remissvar att det nuvarande referensmaterialet bör utvärderas innan uppdrag om vidare utveckling formuleras. Regeringen anser att resultat och erfarenheter av det nuvarande referensmaterialet bör beaktas av Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan i genomförandet av det uppdrag som kommer att ges till myndigheterna.

Förvaltningsrätten i Växjö ifrågasätter om utredningens förslag leder till en mer begriplig försäkring. Även andra remissinstanser ställer sig tvek- samma till att förslaget kommer att leda till mer begripliga beslut, bl.a. SKR och Arbetsgivarverket, av vilka den senare befarar att en problematik kan uppstå med jämförelser mellan den anställning en enskild har och den yrkesgrupp som han eller hon ska bedömas mot, som den försäkrade kan ha svårt att acceptera. Försäkringskassan påpekar att det med hänsyn till den försäkrades utbildning och erfarenhet många gånger inte kommer att vara realistiskt att han eller hon kan försörja sig inom den angivna yrkes- gruppen. Bedömningen riskerar därmed att upplevas som orimlig och obegriplig för den enskilde, anser Försäkringskassan.

Vissa remissinstanser, t.ex. Svensk Näringsliv, anser att förslaget kan skapa missförstånd hos den försäkrade om att bedömningen som Försäk- ringskassan gjort avser möjligheten att faktiskt få ett arbete inom yrkes- gruppen i stället för att öka begripligheten. Kammarrätten i Stockholm anför liknande synpunkter. Kammarrätten framför att förslaget kan leda till att den försäkrade vid överklagande till förvaltningsdomstol riktar in sin talan på att föra fram andra skäl än medicinska, såsom utbildning eller andra arbetsmarknadsskäl, för att han eller hon inte kan utföra ett arbete inom den angivna yrkesgruppen.

Förslaget ökar begripligheten men utmaningar kvarstår

Regeringen anser att det är av största vikt att människor som nekas sjuk- penning har möjlighet att förstå hur Försäkringskassan har kommit fram till ett sådant beslut. Det är bekymmersamt att det, trots reformer och re- geringsuppdrag genom åren, inte har gått att komma tillrätta med den bris- tande transparensen i bedömningar och beslut om avslag vid prövningen mot normalt förekommande arbete. Förslaget som lämnas i denna propo- sition innebär att besluten ska bli mer konkreta, vilket bedöms underlätta enskildas förståelse för Försäkringskassans beslut. Förslaget är dock för- knippat med pedagogiska utmaningar för myndigheten. Bedömningarna ska göras mot förvärvsarbeten inom en angiven yrkesgrupp som innehåller normalt förekommande arbeten, samtidigt som hänsyn inte får tas till annat än de medicinska förutsättningarna att arbeta inom den angivna yrkesgruppen. Utredningen har påpekat att de yrkesgrupper som Försäkringskassan anger i möjligaste mån bör vara sådana som för den försäkrade framstår som rimliga. Regeringen delar denna bedömning. Det torde finnas ett stort värde för individen att Försäkringskassan, när så är möjligt, anger en yrkesgrupp som t.ex. ligger nära individens utbildning, tidigare arbetslivs- erfarenhet eller inom vilken det annars framstår som realistiskt att den för- säkrade kan arbeta. Regeringen finner det dock, i likhet med vad ISF har framfört, troligt att situationer kommer att kunna uppstå där en yrkesgrupp som Försäkringskassan bedömer att den försäkrade har medicinska förut- sättningar att arbeta inom kan te sig orimlig för den försäkrade själv. Det kan bero på att han eller hon t.ex. saknar relevant utbildning och erfaren- het, eller på att det inte finns några sådana arbeten tillräckligt nära där den försäkrade bor. Den typen av förhållanden (arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden), som är ovidkommande när arbetsförmåga ska bedömas inom ramen för sjukförsäkringen, får självfallet inte vägas in i arbetsförmågebedömningen. Med ett transparent och väl utvecklat material till stöd som beskriver yrkesgrupper utifrån likartade arbetsuppgifter och därmed likartade aktivitetskrav ur medicinskt hänseende bör det dock finnas förutsättningar för Försäkringskassan att även i dessa fall göra besluten mer begripliga och i någon mån rimliga för den försäkrade.

Förslaget ändrar inte vad som avses med normalt förekommande arbete

Ett par remissinstanser lyfter fram att hänsyn bör få tas till annat än medicinska omständigheter vid prövningen mot angivet normalt förekommande arbete. RPT framför att prövningen behöver ta hänsyn till sådant som var den försäkrade är folkbokförd och vilken utbildning han eller hon har medan S-kvinnor anser att Försäkringskassan måste utreda möjligheten att ta ett angivet normalt förekommande arbete, annars finns risk att en försäkrad hänvisas till ett arbete som ingår i en yrkesgrupp utan att det finns ett konkret arbete som passar den försäkrades arbetsförmåga. Region Örebro län anser att det behöver förtydligas om det angivna arbetet eller den angivna yrkeskategorin ska finnas i närområdet eller i hela landet.

Förslaget som lämnas i denna proposition innefattar dock inte några ändringar i fråga om vilka faktorer som får vägas in vid bedömningarna eller i övrigt vad gäller rätten till sjukpenning. En försäkrad som ur medicinskt hänseende bedöms kunna arbeta i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning inom en yrkesgrupp som innehåller normalt förekommande arbeten på den svenska arbetsmarknaden har inte rätt till sjukpenning. Det saknar därmed betydelse om den samling arbeten som ingår i yrkesgruppen inte passar den försäkrades utbildning och erfarenhet. örsäkringskassan framför att det inte är möjligt att av lagtexten utläsa vad arbetsförmågan ska bedömas mot, vilket betyder att det är den enskilda handläggaren som kommer att bestämma det. Enligt Försäkringskassan blir besluten inte förutsebara då det är först när Försäkringskassan har av- gjort frågan som den försäkrade vet förutsättningarna för sin rätt till sjuk- penning. Även Förvaltningsrätten i Växjö anser att det är oklart hur en försäkrad ska kunna förutse vilken yrkesgrupp Försäkringskassan kommer att utgå från. ISF påpekar att förståelsen av besluten kan påverkas negativt om Försäkringskassan, för att undvika att mål återförvisas, låter avslagsbesluten rymma flera olika yrkesgrupper.

Det är förvisso riktigt att den försäkrade inte kan veta inom vilken eller vilka yrkesgrupper han eller hon kommer att bedömas ha arbetsförmåga innan Försäkringskassan har kommunicerat ett övervägande om att avslå ansökan om sjukpenning. Detsamma gäller för dagens regelverk. Rege- ringen bedömer dock att det utvecklade kunskapsmaterialet bör kunna vara transparent och tillgängligt för allmänheten, vilket bör öka möjligheten för den försäkrade att förutse om det finns yrkesgrupper inom vilka han eller hon kan komma att anses ha arbetsförmåga ur ett medicinskt hänseende. Den försäkrades möjlighet att förstå hur Försäkringskassan har kommit fram till att han eller hon kan arbeta inom en viss yrkesgrupp i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning kommer att öka avsevärt med lagförslaget och kunskapsunderlaget tillsammans.

I fråga om antalet yrkesgrupper som ska kunna anges i ett avslagsbeslut vill regeringen framhålla följande. Det är tillräckligt enligt den föreslagna bestämmelsen att Försäkringskassan anger en yrkesgrupp. I vissa fall kan det dock finnas goda skäl för Försäkringskassan att ange fler än en yrkes- grupp. Det är en fråga för myndigheten att avgöra, bl.a. utifrån vad som är bäst för begripligheten i det enskilda beslutet och för den eventuellt kom- mande processen i domstol.

ISF efterfrågar ett förtydligande av om bestämmelsen även ska omfatta arbetslösa. För den som är arbetslös bedöms arbetsförmågans nedsättning i förhållande till ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete fr.o.m. första dagen i sjukperioden (prop. 2007/08:136 s. 59). Den preci- sering av begreppet som föreslås i denna proposition medför ingen ändring som skulle undanta arbetslösa från att redan fr.o.m. första dagen i sjukperioden bedömas på samma sätt som anställda efter dag 180.

Umeå universitet avstyrker förslaget och anser att prövningen i stället bör göras mot ett konkret arbete.

Som framgår ovan anser regeringen – i likhet med utredningen – att arbetsförmågan efter dag 180 i sjukperioden ska prövas mot normalt förekommande arbeten som ingår i en angiven yrkesgrupp. Enligt utredningen bör arbetsförmågan inte bedömas i förhållande till konkreta arbeten Utredningen hänvisar till Högsta förvaltningsdomstolens (förkortad HFD) avgöranden HFD 2018 ref. 51 I och II där HFD uttalade att det inte är meningsfullt att pröva förmågan att försörja sig i relation till ett konkret arbete om bara strikt medicinska faktorer får beaktas vid bedömningen av arbetsförmågan. Utredningen framhåller att det skulle bli svårare att upprätthålla gränsdragningen mellan sjukförsäkringen och arbetslöshets- försäkringen om bedömningen av arbetsförmågan skulle göras i förhållande till ett konkret arbete. Därför bör enligt utredningen besluten göras mer konkreta utan att Försäkringskassan för den skull ska ange ett konkret arbete.

ISF anser att lagförslaget bör förtydligas för att undvika att det skapas förväntningar på att bedömningen av arbetsförmågan ska göras mot ett konkret angivet arbete. ISF föreslår att prövningen enligt bestämmelsen ska göras mot ”sådan angiven yrkesgrupp som består av förvärvsarbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden”. Regeringen instämmer i ISF:s bedömning att lagförslaget tydligare bör ange vad prövningen ska avse. Lagförslaget bör därför utformas i huvudsak enligt ISF:s förslag. En prövning av arbetsförmåga torde dock alltid behöva relateras till någon typ av arbete eller samling av arbeten eller arbetsuppgifter. En yrkesgrupp är som konstaterats ovan inte något som existerar i verkligheten utan ett teoretiskt begrepp som strukturerar en samling arbeten utifrån att de t.ex. tillhör samma bransch eller innebär likartade arbetsuppgifter. Arbetsförmåga kan följaktligen inte bedömas mot en yrkesgrupp. Regeringen föreslår således att prövningen ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Den arbetsmarknad som den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot görs varken bredare eller smalare genom lagändringen. Av det följer att förvärvsarbeten som den försäkrades arbetsförmåga prövas mot inom yrkesgruppen måste vara normalt förekommande på arbetsmarknaden. Med stöd av ett material som ordnar yrkesgrupper utifrån likartade arbetsuppgifter och därmed likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegränsningar ur medicinskt hänseende, bör det finnas förutsättningar för Försäkringskassan att på ett begripligt sätt, vid ett avslag, ange en yrkesgrupp som den försäkrade bedöms kunna arbeta inom med sina medicinska förutsättningar. Någon reglering om hur yrkesgrupper ska bestämmas finns dock inte. Det blir därför en fråga för Försäkringskassan att avgöra vilka arbeten som hör ihop med varandra i en yrkesgrupp.

Förslaget innebär inte någon ändring av förvaltningsprocessrättsliga principer

Ett antal remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm och ISF, efter- lyser klargöranden om domstolens prövningsram vid överklaganden av beslut enligt den nya bestämmelsen. Kammarrätten lyfter frågan om huruvida Försäkringskassan vid domstolsprövningen kan åberopa en ny yrkesgrupp där den försäkrade anses ha arbetsförmåga och om domstolen i så fall kan pröva arbetsförmågan mot förvärvsarbete i den yrkesgruppen. ISF anser att domstolens prövningsram inte bör inskränkas till den yrkesgrupp som anges i det överklagade beslutet, eftersom det kan resultera i ett ökat antal återförvisade mål från domstolen till Försäkringskassan.

Detta lagstiftningsärende avser rätten till sjukpenning och inte dom- stolarnas tillämpning av förvaltningsprocessrätten. Förslaget innebär således inte någon ändring av förvaltningsprocessrättsliga principer. Enligt sådana principer får nya omständigheter föras fram om de inte leder till att saken ändras. I vilken mån Försäkringskassans talan kan ändras i domstol i mål enligt den nya bestämmelsen får avgöras i rättstillämpningen i enlighet med den rättspraxis som har utvecklats kring begreppet ”saken” inom förvaltningsprocessrätten.

Försäkringskassan anför att det är nödvändigt att fastställa en prövnings- ram även i bifallsärenden, eftersom beslutet kan komma att överklagas av det allmänna ombudet eller ändras med stöd av 113 kap. 3 § socialförsäkringsbalken. Regeringen konstaterar att ett bifall förutsätter att den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt i samtliga yrkesgrupper med normalt förekommande arbeten. Samtliga sådana yrkesgrupper bör därmed anses vara angivna vid ett bifallsbeslut. Någon enskild yrkesgrupp behöver således inte nämnas i ett sådant beslut.

Sjukpenning i särskilda fall

Som framgår ovan föreslår regeringen att den försäkrades arbetsförmåga efter rehabiliteringskedjans dag 180 ska bedömas mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt före- kommande på arbetsmarknaden. För sjukpenning i särskilda fall gäller i dag att arbetsförmågan prövas mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Regeringen anser i likhet med utred- ningen att den försäkrades arbetsförmåga i ärenden om sjukpenning i sär- skilda fall även fortsättningsvis bör bedömas på samma sätt som gäller för sjukpenning efter rehabiliteringskedjans dag 180. Regeringen föreslår därför att den försäkrades arbetsförmåga i ärenden om sjukpenning i sär- skilda fall ska bedömas mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden.

Ikraftträdandet eller övergångsbestämmelsen.

Regeringens förslag:

Lagändringarna ska träda i kraft den 1 september 2022.

De nya bestämmelserna ska tillämpas även på sjukperioder som har

påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna ska dock tillämpas

första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet.Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår en annan ikraftträdandetidpunkt.

Remissinstanserna:

Ingen remissinstans kommenterar tidpunkten för Prop. 2020/21:171

ikraftträdandet eller övergångsbestämmelsen.

Skälen för regeringens förslag

Som framgår av avsnitt 5 avser regeringen att ge ett uppdrag till Arbetsförmedlingen och Försäkrings- kassan att ta fram ett kunskapsmaterial som kan beskriva yrken utifrån likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegränsningar. Kunskapsmaterialet kommer att utgöra ett värdefullt stöd för Försäkringskassan vid tillämpningen av de nya bestämmelserna. Enligt regeringens mening bör lagändringarna träda i kraft när ett utvecklat kunskapsmaterial finns på plats. Lagändringarna föreslås därför träda i kraft den 1 september 2022.

Enligt regeringens mening bör den nya regleringen inte enbart tillämpas på sjukperioder som inleds efter det att lagändringarna har trätt i kraft utan även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. De nya be- stämmelserna bör dock tillämpas första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet. Bestämmelserna bör således inte tillämpas i fråga om rätt till sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall för tid före ikraftträdandet. Regeringen anser att den övergångsbestämmelse som utredningen föreslår är lämpligt utformad (jfr motsvarande övergångsbestämmelser i prop. 2011/12:113 och prop. 2020/21:78).

Konsekvenser

Konsekvenser för enskilda

Regeringen bedömer att förslaget att prövningen av arbetsförmågan ska göras mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp kommer att öka den försäkrades förståelse för Försäkringskassans beslut. Beslutsunderlaget kommer att förbättras vilket också underlättar den för- säkrades situation vid eventuella omprövningar och överklaganden. Rätts- säkerheten kommer därmed att öka.

ISF anser i likhet med utredningen att lagändringen kan komma att öka de försäkrades förståelse för de aktuella besluten. ISF betonar dock att ökad förståelse inte nödvändigtvis är samma sak som att förtroendet för sjukförsäkringen, Försäkringskassan eller domstolarna kommer att öka. Om konsekvenserna av att arbetsförmåga bara får bedömas utifrån medi- cinska faktorer blir tydligare kan det, enligt ISF, innebära att fler blir missnöjda.

Lagförslaget som lämnas i denna proposition bedöms, tillsammans med det uppdrag som Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan kommer att ges att utveckla ett kunskapsmaterial som kan användas av Försäkrings- kassan vid bedömning av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbeten inom en yrkesgrupp, göra bedömningar inom sjukförsäkringen mer begripliga för den enskilde. Regeringen bedömer att ökad tydlighet i Försäkringskassans bedömningar kommer att stärka den försäkrades möjligheter att förstå ställningstaganden som görs vid beslut inom sjukförsäkringen. En ökad förståelse för beslutet är en förutsättning för acceptansen av detsamma.

Konsekvenser för jämställdhet

En förutsättning för att individen ska kunna föra sin talan är att individen förstår de beslut som berör henne eller honom. Förslaget i denna propo- sition skapar bättre förutsättningar att förstå Försäkringskassans beslut för både kvinnor som män. Emellertid är det fler kvinnor än män som är sjukskrivna. Av alla sjukfall som blir längre än 180 dagar är närmare 70 procent kvinnor och drygt 30 procent män. Det är också fler kvinnor än män som får avslag på sjukpenning efter 180 dagar. Närmare två av tre avslag avser kvinnor. Förslaget berör således i högre grad kvinnor. I och med att förutsättningarna förbättras för att förstå beslut och föra talan vid överprövning kan förslaget i förlängningen bidra till det jämställdhetspolitiska målet jämn fördelning av makt och inflytande.

Konsekvenser för arbetsgivare

Förslaget att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp bedöms inte påverka arbetsgivarna.

Konsekvenser för Försäkringskassan

Förslaget innebär att Försäkringskassan ska bedöma den försäkrades för- måga att försörja sig i normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp. Det innebär i sak inte någon mer generös tillämpning utan att bedömningarna och besluten ska göras mer transparenta och begripliga.

ISF anser att utredningens konsekvensbeskrivning inte tillräckligt utvecklar vilken påverkan förslaget kommer att få på behovet av underlag i handläggningen. Utredningen anses heller inte beskriva vilka resurser som kan komma att krävas i detta avseende. ISF vill poängtera att det i vissa fall kan vara svårt att använda referensmaterialet utan en försäkringsmedicinsk utredning i form av en aktivitetsförmågeutredning (AFU).

Syftet med uppdraget som regeringen kommer att ge till Försäkrings- kassan och Arbetsförmedlingen att utveckla det befintliga referens- materialet är att åstadkomma ett stöd för bedömningar av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp utan en AFU som beslutsunderlag. Regeringen vill samtidigt betona vikten av att det fortsatt görs en AFU i de ärenden där det bedöms nödvändigt för att kunna bedöma den försäkrades arbetsförmåga. Försäkringskassan beställer AFU av hälso- och sjukvården med stöd av lagen (2018:744) om försäkringsmedicinska utredningar. I den mån Försäkringskassan kommer att beställa fler AFU bedömer regeringen att det ryms inom ramen för de medel som Försäkringskassan får använda för utgifter för försäkrings- medicinska utredningar eftersom de anslagna medlen under senare år inte har förbrukats fullt ut.

Referensmaterialet ordnar yrkesgrupper utifrån likartade arbetsuppgifter och därmed likartade aktivitetskrav eller tolerans för aktivitetsbegräns- ningar ur medicinskt hänseende. Den lagändring som föreslås i denna proposition bedöms, tillsammans med det kunskapsmaterial som Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen kommer att ges i uppdrag att utveckla, underlätta för Försäkringskassan när kvalificerade bedömningar ska göras mot normalt förekommande arbeten. Förändringen gör det bl.a. lättare för myndigheten att ta ställning till om den försäkrade kan arbeta inom en viss yrkesgrupp i normal arbetstakt och utan mer än ringa anpassning. Uppdraget bedöms dessutom skapa förbättrade förutsättningar för samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, vilket underlättar för Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och den enskilda individen.

Försäkringskassan kommer att behöva vidta utbildnings- och informationsinsatser för att kunskapsmaterialet ska kunna användas i handläggningen. Kostnader för sådana insatser bedöms rymmas inom myndighetens befintliga resurser. Regeringen avser att vid behov återkomma i frågan om medel till Försäkringskassans handläggning.

Konsekvenser för Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen berörs av förslaget genom det uppdrag som myndig- heten kommer att ges att tillsammans med Försäkringskassan utveckla ett kunskapsmaterial som kan användas av Försäkringskassan vid bedömning av arbetsförmåga mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp. Kunskapsmaterialet ska utvecklas utifrån det referensmaterial vid bedömning av arbetsförmåga som har utvecklats av Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Uppdraget bedöms också, som tidigare nämnts, skapa förbättrade förutsättningar för samarbetet mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Dessutom bedöms Arbetsförmedlingen kunna ha nytta av att Försäkringskassans beslut blir mer konkreta i de fall individen behöver stöd av Arbetsförmedlingen i omställningen till ett nytt arbete.

Statskontoret saknar kostnadsberäkningar när det gäller förslaget att Arbetsförmedlingen ska få i uppdrag att förvalta och vidareutveckla det referensmaterial som utredningen föreslår ska utgöra ett handläggarstöd vid prövningen. Arbetsförmedlingen gör bedömningen att det krävs ett tydligt formulerat uppdrag till myndigheten och att resurser bör tillför- säkras myndigheten.

Arbetsförmedlingen ska vidta de insatser som behövs för att förvalta och vidareutveckla kunskapsmaterialet. Det innebär en ny uppgift för Arbets- förmedlingen. Myndigheten kommer att ges särskilda medel för uppdra- gets genomförande. Regeringen avser att vid behov återkomma i frågan om medel till Arbetsförmedlingens förvaltning och vidareutveckling av stödmaterialet.

Konsekvenser för hälso- och sjukvården

Förslaget innebär ingen förändring i hälso- och sjukvårdens arbete med sjukskrivningar. ISF menar att eftersom uppgifterna i ett läkarintyg inte kan ställas i relation till referensmaterialet som det är utformat i dag så krävs en försäkringsmedicinsk utredning i form av en aktivitetsförmågevägledning om den försäkrades arbetsförmåga mot angivet normalt förekommande arbete.

ISF:s bedömning utgår från att det nuvarande referensmaterialet är utformat att användas med det medicinska underlag som tas fram inom ramen för en AFU. Det uppdrag som regeringen kommer att ge till För- säkringskassan och Arbetsförmedlingen om att utveckla det befintliga referensmaterialet ska emellertid ge handläggarna det stöd som de behöver för att kunna bedöma arbetsförmåga mot normalt förekommande arbeten inom en angiven yrkesgrupp utan att det behövs en AFU som besluts- underlag. Förslaget innebär inte att Försäkringskassan ska begära andra eller mer utvecklade uppgifter från hälso- och sjukvården.

Regionerna är, enligt lagen om försäkringsmedicinska utredningar, skyldiga att utföra sådana utredningar på begäran av Försäkringskassan. Enligt den lagen har regionerna rätt till ersättning från staten för kostnader för försäkringsmedicinska utredningar. Regionerna kommer därmed att kompenseras för de utredningar som utförs på begäran av Försäkringskassan.

Konsekvenser för domstolarna

Försäkringskassan anser att beslut om avslag som i vissa fall blir svårare att förstå och acceptera kan leda till att fler personer begär omprövning och överklagar till domstol.

ISF anser att en ökad tydlighet i Försäkringskassans beslut kan leda till att fler begär omprövning och överklagar till domstol. ISF hänvisar till sin rapport Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna (2014:18) där myndigheten drar slutsatsen att ju bättre en person förstår förvaltnings- rättens dom i ett socialförsäkringsmål, desto större är sannolikheten för att han eller hon kommer att överklaga domen.

Regeringen anser liksom ISF att förslaget innebär en ökad tydlighet för försäkrade. Förståelsen för hur Försäkringskassan har kommit fram till sitt beslut kommer att öka. Det är svårt att förutse om Försäkringskassans beslut om sjukpenning kommer att överklagas i större utsträckning till följd av den nya bestämmelsen. En tydlig motivering av ett beslut kan antingen övertyga den försäkrade om att beslutet är korrekt eller ge under- lag för ett överklagande. Regeringen bedömer således att det inte finns anledning att anta att förslaget kommer att påverka antalet överklaganden till domstol i någon riktning.

Förslaget i denna proposition innebär att bedömningen av den försäk- rades arbetsförmåga ska göras i förhållande till normalt förekommande arbete inom en angiven yrkesgrupp. ISF är osäker på om domstolen bara ska pröva om den försäkrade har förmåga att försörja sig genom arbete i den yrkesgrupp som Försäkringskassan har angett i det överklagade beslu- tet. ISF anser att det är mindre lämpligt att inskränka prövningsramen på det sättet då det skulle kunna resultera i ett ökat antal återförvisade mål från domstolen till Försäkringskassan. Som framgår av avsnitt 5 avser detta lagstiftningsärende rätten till sjukpenning och inte domstolarnas tillämpning av förvaltningsprocessrätten. Förslaget innebär således inte principer får nya omständigheter föras fram om de inte leder till att saken ändras. I vilken mån Försäkringskassans talan kan ändras i domstol i mål enligt den nya bestämmelsen får avgöras i rättstillämpningen i enlighet med den rättspraxis som har utvecklats kring begreppet ”saken” inom förvaltningsprocessrätten.

Offentliga sektorns finansiella sparande

Försäkringskassan bedömer, till skillnad från utredningen, att förslaget om bedömning av arbetsförmågan mot angivet normalt förekommande arbete inom en yrkesgrupp kan ge ökade utgifter för sjukförsäkringen. Försäk- ringskassan menar att det i vissa fall kan bli svårt för handläggarna att motivera ett avslag när det inte är realistiskt att individen kommer att kunna försörja sig inom den angivna yrkesgruppen. Förslaget bedöms därför kunna leda till att handläggaren i de ärenden som varken är uppenbara bifall eller avslag oftare än i dag beslutar att bifalla ansökan om sjukpenning.

Regeringen bedömer att förslaget ökar transparensen och konkretionen i bedömningar och beslut. Förslaget innebär inte några ändringar beträffande arbetsmarknadsbegreppet i sjukförsäkringen eller reglerna för den grundläggande rätten till sjukpenning. Därmed kommer förslaget inte att ha någon påverkan på sjukfallens varaktighet eller sjukpenning- utgifterna. Det ankommer på Försäkringskassan att säkerställa att handläggarna har kompetens och stöd att tillämpa de föreslagna bestämmelserna.

Sveriges internationella åtaganden

När det gäller Sveriges åtaganden i ILO så har ILO-kommittén i sitt remissvar angett ett antal konventioner som kan aktualiseras av förslagen i betänkandet. Enligt ILO-kommittén gäller detta:

ILO:s konvention (nr. 128) om invaliditets-, ålders- och efterlevande- förmåner,

ILO:s konvention (nr. 159) om yrkesinriktad rehabilitering och arbete (personer med handikapp),

ILO:s konvention (nr. 130) om läkarvård och kontanta sjukförmåner, och

ILO:s konvention (nr. 121) angående förmåner vid yrkesskada.

Regeringen delar ILO-kommitténs bedömning att förslagen i betänkandet inte torde strida mot Sveriges internationella åtaganden enligt ratificerade ILO-konventioner. Förslaget i denna proposition bedöms därmed inte på- verka Sveriges internationella åtaganden.

Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

27 kap.

48 § Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar ska det dessutom beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom

1. förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller

2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.

Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket.

Den försäkrades arbetsförmåga ska, trots det som sägs i första stycket, från och med den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar bedömas enligt 46 och 47 §§ om

1. övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå till arbete som avses i 46 och 47 §§ före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga i 365 dagar, eller

2. det i annat fall kan anses oskäligt att bedöma den försäkrades arbetsförmåga enligt första stycket.

I paragrafen regleras hur bedömningen av arbetsförmågan ska göras i ären- den om sjukpenning när den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar. Bestämmelsen tillämpas för alla som har ett förvärvs- arbete, dvs. för såväl arbetstagare som egenföretagare.

Enligt den hittillsvarande lydelsen av första stycket första punkten ska bedömningen av arbetsförmågan göras mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Genom en ändring av punkten preciseras att bedömningen ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt före- kommande på arbetsmarknaden. Ändringen innebär att Försäkrings- kassan, vid ett beslut att avslå en ansökan om fortsatt sjukpenning med hänvisning till att den försäkrades arbetsförmåga inte bedöms vara nedsatt, måste ange inom vilken yrkesgrupp med normalt förekommande arbeten som den försäkrade har arbetsförmåga. Det är upp till Försäkringskassan att avgöra vilken yrkesgrupp som ska anges i avslagsbeslutet. Det finns inget hinder mot att Försäkringskassan anger fler än en yrkesgrupp i ett sådant beslut. Den arbetsmarknad som den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot görs varken bredare eller smalare genom lagändringen. Härav följer att det förvärvsarbete som den försäkrades arbetsförmåga prövas mot inom yrkesgruppen måste vara normalt förekommande på arbetsmarknaden och att allt förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ingår i någon yrkesgrupp.

Begreppet yrkesgrupp är en samlingsbeteckning för arbeten som har samband med varandra. Någon reglering av hur yrkesgrupper ska bestämmas finns inte. Det blir därför en fråga för Försäkringskassan att avgöra vilka normalt förekommande arbeten som hör ihop med varandra i en yrkesgrupp.

Det förhållandet att den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas mot normalt förekommande arbete i en angiven yrkesgrupp innebär ingen ändring av vad som avses med förvärvsarbete som är normalt före begrepp gäller således fortfarande.

Ett beslut att bifalla en ansökan om sjukpenning medför att den försäk- rades arbetsförmåga har ansetts vara nedsatt i samtliga yrkesgrupper som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Samtliga yrkesgrupper med normalt förekommande arbeten bör därför anses vara ”angivna” vid ett bifallsbeslut. Någon yrkesgrupp behöver således inte nämnas i ett sådant beslut.

Övervägandena finns i avsnitt 5.
28 a kap.

8 § Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt ska det beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom

förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller

annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning ska göras i förhållande till ett heltidsarbete.

I paragrafen regleras hur bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga ska göras i ärenden om sjukpenning i särskilda fall. Bestämmelsen tillämpas för alla som har ett förvärvsarbete, dvs. för såväl arbetstagare som egenföretagare.

Enligt den hittillsvarande lydelsen av första stycket första punkten ska bedömningen av arbetsförmågan göras mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Genom en ändring av punkten preciseras att bedömningen ska göras mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Motsvarande ändring görs i 27 kap. 48 §, se kommentaren till den bestämmelsen.

Övervägandena finns i avsnitt 5.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 september 2022.

2. De nya bestämmelserna tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna tillämpas dock första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar från och med ikraftträdandet.

I första punkten anges att lagen träder i kraft den 1 september 2022.

Av andra punkten följer att den nya regleringen inte enbart tillämpas på sjukperioder som inleds efter det att lagändringarna har trätt i kraft utan även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna tillämpas dock första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet. Bestämmelserna tillämpas således inte i fråga om rätt till sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall för tid före ikraftträdandet (jfr motsvarande övergångsbestämmelser i prop. 2011/12:113 och prop. 2020/21:78).

Övervägandena finns i avsnitt 6.

 

Sammanfattning av betänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering (SOU 2020:6) i relevanta delar

Behov av begripliga och transparenta beslut

Tillämpat på utredningens uppdrag bedöms rättssäkerhet innebära att För- säkringskassans bedömningar av om en försäkrad kan försörja sig genom normalt förekommande arbete måste kunna gå att följa. Den försäkrade ska alltså kunna förstå hur och varför Försäkringskassan landat i slutsatsen att han eller hon saknar förmåga att försörja sig genom normalt förekommande arbete. Enligt utredningen bör naturligtvis även ett bifallsbeslut motiveras men för den försäkrade är det av särskild vikt att ett avslagsbeslut är motiverat så att han eller hon i en högre instans kan ifrågasätta de grunder på vilka beslutet är fattat.

Utredningen har vid granskningen av ärenden noterat att de bedöm- ningar som görs av förmågan att försörja sig i normalt förekommande arbete ofta innehåller en slags negativ definition av denna typ av arbeten. Ofta anges i beslutsmotiveringarna att den försäkrade trots sina besvär, klarar ett arbete som inte innebär mycket stillasittande, inte ställer höga krav på stresstålighet, inte är kognitivt krävande etc. Därefter konstaterar handläggaren att ett sådant arbete – som inte ställer krav på det som per- sonen inte klarar att göra – är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Något stöd för denna slutsats, att det finns ett normalt förekommande för- värvsarbete som inte ställer dessa krav, ges dock sällan. Enligt utredningen har den som beslutet rör, eller någon annan utomstående, alltså svårt att förstå varför Försäkringskassan drar slutsatsen att försörjningsförmåga finns i ett normalt förekommande arbete.

Vid utredningens intervjuer med Försäkringskassans handläggare har framkommit att vissa handläggare försöker föreställa sig ett arbete som den försäkrade kan försörja sig i när ett avslagsbeslut ska motiveras. Men vilket arbete det rör sig om anges inte i beslutet. Enligt utredningen innebär detta att besluten inte är transparenta. Utredningen framhåller att denna typ av ”dolda domskäl” inte beror på handläggarna utan är en följd av kon- struktionen av begreppet ”normalt förekommande arbete” och den praxis som utvecklats kring detta begrepp.

Förslag om att bedömningen efter 180 dagar ska göras mot sådant angivet arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden

Utredningen föreslår att begreppet normalt förekommande arbete förtyd- ligas så att bedömningen av förmågan att försörja sig ska göras gentemot angivet förvärvsarbete som är normalt förkommande på arbetsmarknaden. Ändringen innebär att prövningen ska göras mot normalt förekommande arbete som ingår i en yrkesgrupp enligt Standard för svensk yrkesklassi- ficering (SSYK). Enligt utredningen är yrkesgrupp ett begrepp som skulle ykesgrupp som bedömningsgrund bedöms det också bli lättare att göra de ställningstaganden som ska göras enligt Högsta förvaltningsdomstolen. Eftersom lagtexten kompletteras med ordet angivet gäller fortfarande den praxis som utvecklats kring begreppet normalt förekommande arbete. Det innebär bland annat att arbetena som finns i den yrkesgrupp mot vilket prövningen görs inte får vara mycket udda eller sällan förekommande uti- från en nationell arbetsmarknad.[1] Enligt utredningen inskränks på detta sätt bedömningsgrunden från ett närmast oöverskådligt begrepp till normalt förekommande arbeten i en yrkesgrupp som finns angiven och defi- nierad i en offentlig publikation. Detta anses gynna transparensen i För- säkringskassans tillämpning av begreppet. Det anses också bli lättare för Försäkringskassan att göra de ställningstaganden ifråga om arbetstakt och behov av anpassning som ska göras enligt Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden. Genom att yrkesgruppen blir en del av prövningsramen kan den försäkrade också argumentera inför domstol varför hen anser att Försäkringskassan saknat stöd för sin slutsats att förmåga att försörja sig finns i den yrkesgrupp som angivits.

Vidareutvecklat referensmaterial som stöd i handläggningen

Enligt utredningen är det en svår uppgift för handläggaren att peka ut nor- malt förekommande arbeten i en yrkesgrupp inom vilken den försäkrade bedöms kunna försörja sig. Även om yrkesgrupperna definieras utifrån Standard för svensk yrkesklassificering behövs ett stöd som på ett mer systematiserat sätt beskriver hur en persons förmågor ska relateras till normalt förekommande arbeten i en yrkesgrupp. Utredningen bedömer att det referensmaterial som Försäkringskassan använder då en aktivitetsförmågeutredning genomförs och som ska ge ett stöd till Försäkringskassans handläggare vid bedömning av arbetsförmåga bör utvecklas så att det möjliggör verklighetsförankrade bedömningar av arbetsförmågan mot angivet normalt förekommande arbete.

Utredningen anser att uppgiften att vidareutveckla ett stöd som ska underlätta utpekanden av yrkesgrupper bör åligga Arbetsförmedlingen som är den myndighet som har den bästa kunskapen om arbetsmarknaden och dess krav. Enligt utredningen är det naturligt att Arbetsförmedlingen i detta arbete nära samarbetar med Försäkringskassan. Arbetsförmedlingen bör vid detta arbete rådgöra med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna som kan tillföra värdefulla perspektiv på hur arbetsmarknaden ser ut i dag och utvecklas framöver.

Arbetsförmedlingen har framfört till utredningen att det mer formellt bör göras ett förtydligande när det gäller uppdrag, ansvar och förvaltning över tid av det nämnda referensmaterialet. Arbetsförmedlingen framhåller att förtydligandet måste utgå ifrån förhållandet att Arbetsförmedlingen som myndighet tillhandahåller uppgifter för bedömning och beslut i en annan myndighet.

Konsekvensanalys

Utredningen bedömer att förslaget att prövningen av arbetsförmågan ska göras mot angivet normalt förekommande arbete kommer att öka den för- säkrades förståelse för Försäkringskassans beslut. Beslutsunderlaget kommer att förbättras vilket också underlättar den försäkrades situation vid eventuella omprövningar och överklaganden. Rättssäkerheten kommer därmed att öka.

Utredningen bedömer att den nya regeln medför krav på ytterligare ut- redning och dokumentation av Försäkringskassans bedömningar vid avslag på den grunden att den försäkrade bedöms kunna försörja sig i ett angivet normalt förekommande arbete. Om kravet på ytterligare utredning kommer att påverka Försäkringskassans ställningstagande, det vill säga om fler kommer att bli beviljade sjukpenning i samband med 180-dagars- prövningen jämfört med i dag, går enligt utredningen inte att besvara. Utredningen konstaterar att regelförändringen i sig medför ingen förändrad tillämpning.

28 a kap. 8 § socialförsäkringsbalken i betänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering (SOU 2020:6)

  1. HFD 2018 ref 51 I och II, s. 7.