7 § förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Författningskommentar till förvaltningsprocesslagen (1971:291) hämtat ur prop. 1971:30 med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar m.m.

Innehåll

7 § Besvärshandling tillställes den domstol som har att pröva besvären. Handlingen skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av det beslut som överklagas. Har besvärshandlingen före besvärstidens utgång kommit in till den domstol eller förvaltningsmyndighet som har meddelat beslutet, skall besvären ändå upptagas till prövning.

I paragrafen regleras avvisning av talan som ej anhängiggjorts inom föreskriven tid. Frågan behandlas i 3 § departementspromemorians lagförslag.

Nuvarande ordning. En redogörelse för gällande ordning har lämnats i specialmotiveringen till 12  § förvaltningslagen. Utöver  den  redogörelsen kan nämnas att regeringsrätten ex officio undersöker om besvärstiden har iakttagits och avvisar, utan att invändning eller påpekande gjorts om försutten tid, besvärstalan i  vissa  mål,  bl. a.  valbesvärsmål  och  taxeringsmål som fullföljts av taxeringsintendent eller kommun.

Departementspromemorian. I  3 § departementspromemorians lagförslag föreslås en regel av innehåll att förvaltningsdomstol utan hinder av att mål inte har anhängiggjorts i rätt  tid  får  pröva saken,  om särskilda  skäl  talar för det och det kan ske utan men för motstående enskilda intressen.

Remissyttrandena. Av de remissinstanser som uttryckligen berör promemorians förslag att förvaltningsdomstol skall få pröva även för sent anhängiggjorda mål är endast ett mindre antal positiva. Bland  dessa  kan nämnas JK, riksskattenämnden, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Gotlands, Göteborgs och Bohus, Västmanlands och  Västernorrlands  län samt TCO.

Med utgångspunkt  i uppfattningen  att kravet på möjlighet att i enskilda fall få till stånd  materiell  rättvisa inte tillåter en rigorös regel om avvisning ex officio av för  sent  anförda besvär i skattemål finner riksskattenämnden att den aktuella bestämmelsen innebär  en lämplig  avvägning  mellan  de olika intressen vartill hänsyn måste tas. TCO påpekar att tidsfrister närmast bör ses som ordningsföreskrifter.

Flertalet har  emellertid  en  negativ  inställning  till  förslaget.  Bland  dessa kan nämnas samtliga regeringsråd utom regeringsrådet Klackenberg, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten, försäkringsdomstolen, CFU, länsstyrelserna i Östergötlands, Blekinge, Värmlands, Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens Ian, Sveriges advokatsamfund samt Svenska kommunförbundet.

Regeringsråden Lorichs, Jarnerup, Holmgren, Hegrelius, Åbjörnsson, Ringdén, Walberg, Körlof, Cars, Wieslander, Paulsson, Simonsson, Lundell, Nordlund och Hamdahl påpekar inledningsvis att det synes behövas en uttrycklig bestämmelse om att frågan om talan har anhängiggjorts i rätt tid hos förvaltningsdomstol skall prövas ex officio. Beträffande den föreslagna dispensmöjligheten framhåller de att den bedömning som förvaltningsdomstol föreslås skola göra uppenbarligen är förenad med avsevärda svårigheter. Förslaget  är   utformat  som  ett  mellanting  mellan   ordinära  besvär  samt de allmänna extraordinära rättsmedlen resning och  återställande  av försutten tid. Det kommer att finnas ett inte ringa utrymme för subjektiva värderingar, eftersom förutsättningarna endast har kunnat  anges helt allmänt. Hittills har  det ansetts att det bör  ankomma  på de högsta instanserna att tillämpa reglerna om allmänna extraordinära rättsmedel. Reglerna om extraordinära  besvär  i taxeringsförordningen innebär ingen avvikelse från den principen. I taxeringsförordningen rör det sig nämligen om ett extraordinärt rättsmedel av speciellt slag med noggrant angivna kriterier. Skulle förslaget genomföras, kan något större mått av enhetlighet i bedömningen knappast  förväntas.  Det  finns anledning att  befara  en tämligen skiftande syn på angelägenhetsgraden av att prövning  får  ske.  En  part  torde  ha lättare att godta att hans besvär avvisas som försent inkomna, om denna påföljd  drabbar alla lika, än om han  kan  visa  exempel  på att i vissa fall skäl, som för honom  kanske  inte framstår  som  mer  behjärtansvärda  än hans egna, har föranlett att för sent anförda besvär har tagits  upp  till prövning. Från rättssäkerhetssynpunkt skulle således vinsten vara ringa. Regeringsråden finner det f. ö. motsägelsefullt att införa regeln i 3 § samtidigt som man genom den pågående reformen av förvaltningsrättskipningen strävar efter ökad stadga i förfarandet, varvid i mångt och mycket förhållandena vid de allmänna domstolarna har fått bilda mönster. Enligt regeringsrådens  mening  skulle de i promemorian  redovisade skälen  i och  för sig med samma styrka kunna åberopas till förmån för omprövning av lagakraftvunna domar i brottmål – här finns ju inte något motstående enskilt intresse. En sådan ändring torde emellertid knappast vara tänkbar. Regeringsråden påpekar att förslaget skulle medföra ökad arbetsbörda för myndigheterna men framhåller att detta inte  ensamt  kan  åberopas  mot  förslaget och att  behovet av den föreslagna  skälighetsdispensen måste vägas mot andra och väsentligare intressen.  Härvidlag  stryker  regeringsråden under att besvärsfristerna fyller en viktig funktion  på rättskipningens område och att  det  i  det  stora  hela torde vara  till  fördel för både myndigheter och  enskilda  att  någorlunda strikt  hålla  på fristerna. Om det i enstaka fall finns tungt vägande skäl som talar för att  rättelse skall ske även efter den ordinarie besvärstidens utgång får de hävdvunna extraordinära rättsmedlen gripa in. Regeringsråden framhåller ytterligare att det från systematisk synpunkt är betänkligt att  införa  en  allmän  dispensrätt  vid sidan om de ordinära  och extraordinära  rättsmedlen.  Resultatet skulle bli ett tämligen konturlöst  besvärsförfarande,  med  därav  följande olägenheter för alla parter. Det förefaller enligt regeringsrådens  uppfattning knappast möjligt att undanröja de påtalade olägenheterna genom att ange kriterierna för dispensregelns tillämpning tydligare. Svårigheterna att närmare avgränsa området för en allmän dispensrätt ligger  nämligen  i öppen dag. Om ett  behov anses föreligga att  vidga möjligheterna  till omprövning av lagakraftvunna förvaltningsbeslut – ett behov som regeringsråden inte finner dokumenterat hittills –  anser  de  att  lösningen  bör  sökas  på  en annan väg. De antyder att det kan finnas begränsade ärendegrupper, där besvärstider  kan  lämnas obeaktade  i större eller  mindre  utsträckning  och att det likaså kan tänkas att det på olika områden kan föreligga  behov av regler som möjliggör att talan skall kunna få föras annorledes än  i ordinär väg. I den mån så skulle befinnas vara fallet, bör dessa problem också lösas genom föreskrifter i resp. författningar.

Hovrätten över Skåne och Blekinge anmärker att någon möjlighet motsvarande den i 3 § föreslagna dispensmöjligheten inte finns vid de allmänna domstolarna (annat än genom extraordinära rättsmedel), inte ens i brottmål där det kunde anses allra mest stötande att den tilltalades för sent gjorda fullföljd inte kan beaktas. Visserligen kan  det enligt hovrätten sägas att  vid de allmänna domstolarna avgörandets rättskraft har större betydelse  och därför betonas starkare i lagstiftningen, medan det på olika förvaltningsområden kan finnas möjlighet att få avgöranden  omprövade. Det förhållandet  kan dock  inte åberopas som ett  skäl för en  mera  generell  befogenhet för den högre instansen att pröva för sent anförda  besvär. Sakliga skäl kan inte sällan tala för att den lägre instansen  i första  hand bör bedöma  frågan om sådan omprövning. Är detta inte av betydelse för visst slag av ärenden, torde föreskriften om viss besvärstid  knappast  vara  berättigad  för  detta slags ärenden. Ges förvaltningsdomstolarna möjlighet  att  pröva  t. ex. för sent anförda besvär,  kan  visserligen  varje  domstol  förväntas  utbilda  en fast praxis beträffande förutsättningarna för sådan prövning,  men  med hänsyn till att antalet länsrätter och skatterätter kommer att vara omkring 50 måste det föreligga risk för att en sådan undantagsregel som  den föreslagna  kan  komma  att  tillämpas  olika  vid  dessa  domstolar.  Genom att en olikartad praxis uppstår i domstolarna uppkommer en avsevärd olägenhet. Hovrätten betonar också svårigheten att väga mellan den enskildes och domstolens intressen.

Kammarrätten framhåller  att, om  en  uppluckring  av  besvärstiden  sker på det föreslagna sättet, det måste förutses att  personer  som av  ett  eller annat skäl har underlåtit  att  i tid överklaga  ett  beslut  –  kanske  därför  att de först på ett  senare stadium har  insett eller brytt  sig om att  ta  reda  på dess innebörd –  framställer yrkanden i förhoppning om att fä dem prövade. Att uppskatta  antalet sådana fall är  inte möjligt.  Vidare måste man räkna med att vetskapen om att besvärstiderna inte längre är absoluta kan medverka till att de inte respekteras i den omfattning som nu sker. Kammarrätten påpekar att för dess del redan den undersökning, som  kommer  att åvila kammarrätt huruvida besvär är för sent anförda eller ej, kan  väntas tynga arbetet i jämförelse med nuläget. En sådan undersökning äger f. n. vanligen  inte  rum,  eftersom  den  omständigheten att  besvär  har  anförts för sent oftast inte beaktas annat än efter påpekande av motpart eller myndighet.

Regeringsråden Nevrell, Wilkens, Lidbeck och Reuterswärd  anser  att, även om krav på iakttagande av besvärstid i princip också bör  kunna gälla när myndighets beslut överklagas hos  förvaltningsdomstol, en  uppmjukning  av den regeln  dock  torde böra  övervägas  inom  vissa  områden.  Det är väl  känt  att  prövningsnämnderna  ofta  har  prövat  taxeringsbesvär av den skattskyldige, även om besvären har kommit in  något för  sent. Det skulle vara beklagligt om prövningsnämndernas omdaning till länsskatterätter skulle få till konsekvens att  ett  stort antal  i sak  befogade  besvär skulle avvisas på formella grunder. I stor utsträckning gäller det här fall då taxeringsförordningens nuvarande bestämmelser om extraordinär  besvärsrätt inte är tillämpliga. Enligt regeringsrådens uppfattning bör dispensmöjlighet införas i taxeringsförordningen i fråga om besvär över taxeringsnämnds beslut.

Departementschefen. I 12 § förvaltningslagen har föreslagits  en föreskrift om att besvär, som ej anförts i rätt  tid, inte skall tas upp  till  prövning. Frågan skall beaktas ex officio av  myndigheten.  De skäl som  jag har  anfört i specialmotiveringen till nämnda  paragraf  är i huvudsak  tillämpliga  även på förfarandet hos förvaltningsdomstolarna. Samma huvudregel om att för sent inkomna besvär inte tas upp till prövning i sak bör därför gälla såväl i förvaltningsdomstol som hos förvaltningsmyndighet. Frågan huruvida avvikande ordning  är  motiverad  i vissa  typer av mål, t. ex.  taxeringsmålen, får prövas särskilt vid den översyn av olika författningar som framläggandet av förslaget till förvaltningsprocesslag aktualiserar.

I 34 §, som handlar om besvärstid och ingivande av besvär, har som huvudregel  föreskrivits  att  besvär  skall  tillställas  den  domstol  som  har att pröva besvären. Regeln har dock försetts med det undantaget att besvär som i rätt tid har kommit in till den domstol som har fattat det överklagade beslutet också skall prövas. En motsvarande undantagsbestämmelse behövs för de fall då besvär hos förvaltningsdomstol gäller beslut av förvaltningsmyndighet. En sådan föreskrift bör lämpligen ha sin plats i förevarande paragraf.

I  enlighet  med  det  anförda  har  i  7  §  tagits in  dels en  bestämmelse  om att mål inte tas upp till prövning, om ansökan, besvär eller annan åtgärd, varigenom mål anhängiggörs, inte har skett inom föreskriven tid, dels en bestämmelse om att, när fråga är om  besvär  över  förvaltningsmyndighets beslut, besvären ändå skall tas upp till prövning, om besvärshandlingen har kommit in till förvaltningsmyndigheten före besvärstidens utgång.