Författningskommentar
2 kap. Kommunala angelägenheter
Detta kapitel innehåller bestämmelser eller hänvisningar till bestämmelser som reglerar de kommunala befogenheterna samt kommunala principer. Kapitlet bygger på nuvarande 2 kap. KL. Befogenheterna att ta ut avgifter och självkostnadsprincipen i nuvarande 8 kap. KL har flyttats hit. Reglerna om partistöd återfinns under 4 kap., se avsnitt 14.1. För att klargöra skillnaden mellan vad kommuner och region får göra, i förhållande till vad de inte får göra därför att det är andras uppgifter, har 2 kap. 1 § KL delats upp i två paragrafer.
I slutet av kapitlet föreslås hänvisningar till andra författningar av betydelse för de kommunala befogenheterna.
Allmänna befogenheter och lokaliseringsprincipen
1 § Kommuner och region får själva ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller regionets område eller deras medlemmar.
I paragrafen regleras den grundläggande kommunala kompetensen och lokaliseringsprincipen. Paragrafen motsvaras delvis av 2 kap. 1 § KL (prop. 1990/91:117 s. 148 f.).
Paragrafen uttrycker vad kommuner och region får göra. För att kommunerna och regionen ska få ha hand om en angelägenhet krävs att det är av allmänt intresse att kommunen eller regionet har hand om den. Det som avgör om en angelägenhet är av allmänt intresse är om det kan anses vara ett allmänt, samhälleligt och till det egna området knutet intresse att kommunen eller regionet vidtar en åtgärd. Denna fråga får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller regionet befattar sig med angelägenheten. Allmänintresset förutsätter inte att det finns ett kvantitativt betydande behov. Om det kan anses vara ett allmänt intresse att en kommun eller ett region har hand om en angelägenhet, får kommunen eller regionet ha hand om den även om åtgärden bara kommer en mindre del av kommunens eller regionets område eller ett mindre antal av medlemmarna direkt till godo.
Det kommunalrättsliga allmänintresset enligt denna bestämmelse är inte detsamma som motsvarande begrepp inom unionsrätten. I stor utsträckning torde dock begreppen motsvara varandra och avse samma företeelse. Bestämmelser om statsstöd kan begränsa kommuners och regions möjligheter att utöva sina befogenheter. De kommunala befogenheterna i sig ändras inte genom regler om statligt stöd men däremot kan utövandet av dessa begränsas. Bestämmelser om statsstöd finns bl.a. i artiklarna 107–109 i EUF-fördraget och i lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. Överväganden om unionsrättens påverkan på kommunalrätten finns i avsnitt 5 och i SOU 2015:24.
I bestämmelsen ligger ett principiellt förbud mot att ge understöd åt enskilda. Det finns dock undantag från detta förbud i annan författning, t.ex. lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.
Bestämmelsen ger även uttryck för lokaliseringsprincipen. Den innebär i grunden att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens eller regionets eget område eller dess medlemmar för att den ska anses som en kommunal angelägenhet i enlighet med bestämmelsen. Lokaliseringsprincipen är inte absolut utan måste bedömas från fall till fall. Detta hänger samman med att faktorer som befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunindelningen innebär att en åtgärd kan ha anknytning till medlemmarna även om åtgärden som sådan inte sker i kommunen. Det finns alltså inget förbud mot att en kommun eller ett region engagerar sig i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns eller regions område förutsatt att dessa anordningar behövs för den egna kommunen eller regionet. Vidare finns undantag från lokaliseringsprincipen i speciallagstiftning, t.ex. i lagen om vissa kommunala befogenheter.
Uppgifter som andra ska ha hand om
2 § Kommuner och region får inte ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten, en annan kommun, ett annat region eller någon annan ska ha hand om.
Av paragrafen framgår att kommuner och region inte får ha hand om angelägenheter som ankommer på någon annan. Paragrafen motsvarar delar av 2 kap. 1 § KL (prop. 1990/91:117 s. 149).
Paragrafen reglerar att kommuner och region inte själva får ha hand om sådana angelägenheter som det ankommer enbart på staten, en annan kommun, ett annat region eller någon annan att ha hand om. Denna bestämmelse utgör således en begränsning av kommuners och regions allmänna befogenheter enligt 1 §. Bestämmelsen tar sikte på när en angelägenhet exklusivt faller inom någon annans befogenhet, t.ex. statliga angelägenheter såsom försvars- eller utrikespolitik. På vissa verksamhetsområden sammanfaller dock kommunernas och regionens befogenheter. I sådana fall utgör bestämmelsen inte något hinder mot att såväl kommuner som region tar sig an angelägenheter av samma slag. Ett sådant exempel är kulturområdet. Det förekommer också i speciallagstiftning att både kommuner och regioner åläggs uppgifter inom samma område, exempelvis inom äldreomsorgen. Vidare förekommer undantag från bestämmelsen i speciallagstiftning, t.ex. framgår av 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter att kommuner och regioner får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för.
Likställighetsprincipen
3 § Kommuner och region ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.
Paragrafen ger uttryck för likställighetsprincipen. Paragrafen motsvarar 2 kap. 2 § KL (prop. 1990/91:117 s. 150).
Likställighetsprincipen innebär att medlemmar eller grupper av medlemmar i samma situation ska behandlas lika. Särbehandling får endast ske på saklig och objektiv grund. Det krävs således att kommuner och region iakttar objektivitet och rättvisa i sin behandling av medlemmarna. Likställighetsprincipen gäller alltså bara gentemot kommunens eller regionets egna medlemmar. Dessutom krävs det för att principen ska tillämpas att kommunen eller regionet är i kontakt med sina medlemmar just i deras egenskap av medlemmar. Principen gäller alltså inte när en kommun eller ett region anställer personal, köper eller säljer fastigheter etc. Vidare finns undantag från likställighetsprincipen i speciallagstiftning såsom socialtjänstlagen (2001:453).
Förbud mot beslut med tillbakaverkande kraft
4 § Kommuner och regioner får inte fatta beslut med tillbakaverkande kraft till nackdel för medlemmarna. Sådana beslut får dock fattas om det finns synnerliga skäl för det.
Av paragrafen framgår att kommuner och region inte får fatta beslut med negativa följder för medlemmarna som avser tid som redan passerat. Paragrafen motsvarar 2 kap. 3 § KL (prop. 1990/91:117 s. 150).
Bestämmelsen i första meningen gäller vid sidan av det principiella förbud mot retroaktiv, dvs. tillbakaverkande, lagstiftning i fråga om skatter och statliga avgifter som finns i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen. Förbudet mot beslut med tillbakaverkande kraft till nackdel för medlemmarna innebär att en kommun eller ett region inte har rätt att retroaktivt återkalla förmåner för medlemmarna eller att med retroaktiv verkan besluta om nya eller förhöjda ekonomiska skyldigheter för dem. En kommun eller ett region kan t.ex. inte besluta om att höja en avgiftstaxa för tid som redan passerat när beslutet fattats.
Av andra meningen framgår att undantag från förbudet mot beslut med tillbakaverkande kraft får ske om det finns synnerliga skäl för det. I begreppet synnerliga skäl ligger att möjligheten att göra undantag ska tillämpas med mycket stor försiktighet.
Rätt att ta ut avgifter
5 § Kommuner och region får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning.
Av paragrafen framgår kommuners och regions rätt att ta ut avgifter. Paragrafen motsvarar huvudsakligen 8 kap. 3 b § KL (prop. 1993/94:188 s. 107 f.).
I paragrafens första mening regleras att kommuner och region har rätt att ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter de tillhandahåller. Kommuner och region får ta ut avgifter för alla typer av varor, tjänster, andra nyttigheter eller prestationer som tillhandahålls. Regeln innebär ingen skyldighet att ta ut avgifter. Den kommunalrättsliga utgångspunkten är att kommuners och regions medelsbehov ska täckas med skatt.
Av andra meningen framgår att det krävs stöd i lag eller annan författning för att kommuner och region ska få ta ut avgifter inom sådan verksamhet som de är skyldiga att tillhandahålla. Detta innebär att avgifter inte får tas ut inom den s.k. obligatoriska verksamheten utan uttryckligt stöd i lag eller annan författning. Om det inom ramen för en specialreglerad, obligatorisk verksamhet finns utrymme för frivilliga uppgifter får dock avgifter för dessa tas ut utan krav på särskilt författningsstöd. Ett sådant exempel är skolmåltider inomgymnasieskolan. Det förekommer specialreglerad verksamhet som inte innehåller obligatoriska uppgifter för kommuner och region, exempelvis i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. För sådan verksamhet finns en möjlighet till avgiftsuttag om inget annat anges i de författningar som reglerar verksamheten.
Självkostnadsprincipen
6 § Kommuner och region får inte ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller.
I paragrafen regleras självkostnadsprincipen. Paragrafen motsvarar huvudsakligen 8 kap. 3 c § KL (prop. 1993/94:188 s. 108).
Självkostnadsprincipen innebär att kommuner och region inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Principen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner och region bedriver vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet och är tillämplig såväl mot medlemmar som mot andra. Självkostnadsprincipen hänför sig dock till rätten att ta ut avgifter och är inte tillämplig på t.ex. enskilda affärsuppgörelser av kommersiell karaktär eller i fråga om förvaltning av kommunal egendom såsom överlåtelse eller upplåtelse av egendom (prop. 1993/94:188 s. 82f). Inte heller kommunernas och regionens medelsförvaltning omfattas av självkostnadsprincipen, se 11 kap. 2 §.
Om det inte finns några bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i en speciallag gäller den allmänna självkostnadsprincipen i kommunallagen. Finns det särskilda bestämmelser i speciallagstiftningen som reglerar avgiftsuttaget för viss verksamhet gäller däremot de reglerna i stället för den allmänna självkostnadsprincipen. Som exempel kan nämnas 2 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Flera undantag finns också i 1 kap. 3 § i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.
Självkostnadsprincipen bör som huvudregel gälla oberoende av om verksamheten bedrivs i egen regi eller genom anlitande av utomstående entreprenörer.
Självkostnadsprincipen syftar på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Kostnaderna i det enskilda fallet har således inte någon betydelse för tillämpningen av självkostnadsprincipen. Inte heller får kostnaderna för flera verksamheter läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Omständigheter som kan ha betydelse för avgränsningen av vad som i självkostnadshänseende är en verksamhet är bl.a. i vad mån verksamheten omfattas av särskild lagstiftning, om den riktar sig till olika kategorier av medlemmar, om avgifterna bestäms kommun- eller regionsövergripande – vilket bör vara huvudregeln – eller på annat sätt samt vilket organisatoriskt och driftsmässigt samband som råder mellan olika uppgifter.
Rent allmänt kan sägas att i princip samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Alla relevanta direkta och indirekta kostnader som verksamheten ger upphov till ska ingå i en självkostnadsberäkning. Utöver externa kostnader och intäkter ska även alla relevanta interna eller kalkylerade poster tas med. Beroende på hur olika verksamheter är organiserade varierar det från fall till fall vilka kostnader som är externa eller interna eller om de kan betraktas som direkta eller indirekta.
Om kommunen eller regionet självt använder sig av verksamheten får värdet av sådana tjänster inte ligga till grund för avgiftsuttaget från avgiftskollektivet.
Även kapitalkostnader ingår i självkostnaderna för en verksamhet. Kapitalkostnaderna består av avskrivningar på tillgångar och av ränta och får beräknas utifrån god redovisningssed. En självkostnadskalkyl bygger ofta på osäkra antaganden. Det är därför inte realistiskt att uppnå en fullständig överensstämmelse mellan faktiska kostnader och intäkter. Ett överuttag av avgifter bör därför kunna godtas så länge avgifterna inte väsentligen överstiger självkostnaderna för verksamheten. Det totala avgiftsuttaget bör emellertid inte få överstiga de totala kostnaderna för verksamheten under en längre tid (prop. 1993/94:188 s. 86). Har en kommun eller ett region tidigare skattesubventionerat viss verksamhet och haft en lägre avgiftsfinansieringsgrad, kan detta inte senare kompenseras genom högre avgiftsuttag.
En fördelning av avgiftsuttaget mellan olika abonnenter eller konsumenter får inte stå i strid med likställighetsprincipen i 3 §. Likställighetsprincipen kan i fråga om fördelning av avgifter allmänt sägas innebära att lika avgift ska utgå för lika prestation och att medlemmar som befinner sig i motsvarande läge ska betala samma avgift.
Kommunal näringsverksamhet
7 § Kommuner och region får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna.
I paragrafen regleras förutsättningarna för kommuner och region att driva näringsverksamhet. Paragrafen motsvarar huvudsakligen 2 kap. 7 § KL (prop. 1990/91:117 s. 151 f.).
Paragrafen reglerar kommunernas och regionens befogenheter att driva näringsverksamhet. Bestämmelsen innebär att en kommun eller ett region inte får driva företag som har till syfte att ge kommunen eller regione en ekonomisk vinst. Något absolut förbud mot vinst i en verksamhet finns dock inte. I vilken utsträckning verksamheten får ge överskott och hur detta ska användas får bedömas med tillämpning av självkostnadsprincipen (bet. 2002/03:KU21 s. 7). Syftet med den näringsverksamhet som kommunerna och regionen får bedriva ska vara att tillhandahålla en anläggning eller tjänst till de egna medlemmarna. Bestämmelsen utgör dock inget hinder mot att anläggningarna eller tjänsterna i praktiken också utnyttjas av andra än kommunmedlemmar. Vidare är det inget som hindrar att kommunerna och regionen bildar egna interna företag som enbart betjänar kommunen eller regionet, t.ex. ett internt städbolag.
De områden där kommunerna och regionen har rätt att engagera sig i näringsverksamhet kallas allmänt för sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Tyngdpunkten ligger ofta i att tillhandahålla kollektiva anläggningar eller anordningar av olika slag. Åtskilliga verksamheter kan hänföras till kommunikationsväsendet. Exempel på sedvanlig kommunal affärsverksamhet är reningsverk, gas- och värmeverk, kollektivtrafik och fritidsanläggningar. Flera av de verksamheter som kan hänföras till sedvanlig kommunal affärsverksamhet fullgör åligganden enligt speciallagstiftning, t.ex. i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.
Näringsverksamhet som inte kan anses utgöra sedvanlig kommunal affärsverksamhet benämns i det kommunalrättsliga sammanhanget som det egentliga näringslivet. Inom denna sektor får kommunerna och regionen inte driva verksamhet eller göra ingripanden annat än under mycket speciella förhållanden, se 8 §.
Här bör också bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet i 3 kap. 27–32 §§ konkurrenslagen (2008:579) uppmärksammas. Dessa bestämmelser innebär att förfaranden i en kommunal verksamhet kan förbjudas.
Stöd till andra näringsverksamheter
8 § Kommuner och region får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller regionet.
Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det.
I paragrafen regleras förutsättningarna för kommuner och region att främja näringslivet. Paragrafen motsvarar 2 kap. 8 § KL (prop. 1990/91:117 s. 151 f.).
I första stycket regleras att kommuner och region får genomföra åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller regionet. En allmänt näringsfrämjande åtgärd kan vara att tillhandahålla mark eller teknisk service till företag. Småföretags behov av lokaler kan tillgodoses under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet. Även engagemang i utställningar, mässor och annan kollektiv marknadsföring kan tillåtas. Individuellt anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag faller dock utanför kommuners och regions befogenheter (prop. 1990/91:117 s. 152).
Av andra stycket framgår att kommunala ingripanden som innebär individuellt inriktat stöd endast tillåts om det finns synnerliga skäl för det. Om det egentliga näringslivet inte levererar service inom ett visst serviceområde som normalt inte ankommer på kommun eller region, kan det finnas ett rättsligt utrymme för kommunala åtgärder som annars skulle betraktas som otillåtna. Om servicenivån sjunker klart under det acceptabla kan kommunen ha rätt att lämna ekonomiskt stöd till enskilda näringsidkare för att garantera en viss minimistandard av kommersiell service till hushållen. Allmänt sett gäller en restriktiv syn på kommunala stödinsatser gentemot enskilda företag. När det gäller avgränsningen av tillåtna insatser måste dock rättstillämpningen kunna anpassas till samhällsutvecklingen (prop. 1990/91:117 s. 153).
I sammanhanget bör uppmärksammas att möjligheterna att ge stöd till enskild näringsverksamhet påverkas av EU-rättens statstödsregler (se t.ex. SOU 2015:24 s. 377–435).
Särskilda befogenheter
9 § Bestämmelser om kommunernas och regionens angelägenheter finns även i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och i annan lag eller annan författning.
I paragrafen upplyses om att det på vissa områden finns särskilda bestämmelser om kommunernas och regionens befogenheter och skyldigheter. Paragrafen motsvarar delvis 2 kap. 4 § och 3 kap. 11 § KL (prop.1990/91:117 s. 150, prop. 1990/91:117 s. 153 och prop. 2008/09:21 s. 101).
Paragrafen informerar om att det finns andra författningar som är betydelsefulla för de kommunala angelägenheterna och upplyser särskilt om lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. På ett stort antal verksamhetsområden finns det i lag eller annan författning bestämmelser om befogenhet och skyldighet för kommuner och region att bedriva viss verksamhet. Sådana bestämmelser kan även innehålla reglering av hur verksamheten ska bedrivas eller undantag från de allmänna principerna för kommunal verksamhet. Exempel på reglering av sådana verksamhetsområden är skollagen (2010:800), socialtjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).