Författningskommentar
Förslaget till kommunallag
10 kap. Överlämnade av kommunala angelägenheter
I detta kapitel samlas bestämmelserna om överlämnande av skötseln av kommunala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser och för- eningar samt till privata utförare.
Överlämnande
1 § Fullmäktige i kommuner eller region får, om det inte i lag eller annan författning anges att angelägenheten ska bedrivas av en kommunal nämnd, besluta att lämna över skötseln av en kommunal angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ.
Om skötseln av angelägenheten innefattar myndighetsutövning, får den lämnas över endast om det finns stöd för det i lag.
Paragrafen innehåller bestämmelser om överlämnande av skötseln av kommunala angelägenheter till privaträttsliga subjekt. Paragrafen motsvarar 3 kap. 16 § första och andra styckena KL (bet. 1990/91:KU38 s. 43–47, och prop. 2013/14:118 s. 91 f.). Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.
Enligt första stycket får fullmäktige besluta att lämna över skötseln av en kommunal angelägenhet till ett privaträttsligt subjekt. Grundlagsstöd för att kommuner och region ska kunna lämna över verksamhet till privata utförare finns i 12 kap. 4 § regeringsformen, där det framgår att förvaltningsuppgifter kan lämnas över till juridiska personer och enskilda individer. Det är bara angelägenheter som enligt lag är att betrakta som kommunala som kan lämnas över, andra angelägenheter får kommuner eller region inte befatta sig med. Med juridisk person avses alla former av juridiska personer som exempelvis stiftelser, aktiebolag eller handelsbolag. Samma kommunalrättsliga principer som styr den kommunala verksamheten ska styra kommunernas och regionens verksamhet genom privaträttsliga subjekt. Dessa subjekt får därför exempelvis inte anlita ett bolag för åtgärder som de inte själva får vidta (prop. 2013/14:118 s. 25). Överlämnande får inte ske om angelägenheten enligt lag eller annan författning ska bedrivas av en kommunal nämnd. Av 6 kap. 6 § framgår att vederbörande nämnd har det övergripande ansvaret för verksamhet som har överlämnats till någon annan.
Av andra stycket framgår att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning bara får lämnas över om det finns särskilt lagstöd för det. Bestämmelsen i första stycket utgör således inget lagstöd för att lämna över uppgifter som innefattar myndighetsutövning, jfr 12 kap 4 § regeringsformen.
Paragrafen gäller inte bara överlämnande till hel- eller delägda kommunala bolag, utan även när kommuner och region lämnar över verksamhet till privata utförare.
Kommunala bolag
Definitioner
2 § Med ett helägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag där kommunen eller regionet direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.
Med ett delägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag eller handelsbolag där kommunen eller regionet bestämmer tillsammans med någon annan.
I paragrafen finns definitioner av helägda och delägda kommunala bolag. Paragrafen motsvarar 3 kap. 16 a § KL (prop. 1990/91:117 s. 161–163 och prop. 2013/14:118 s. 92). Rubriken närmast före paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.
Enligt första stycket är helägda kommunala bolag aktiebolag där kommun eller region äger samtliga aktier. Ägandet kan vara direkt eller indirekt.
Enligt andra stycket kan delägda kommunala bolag vara antingen aktiebolag eller handelsbolag där kommunen eller regionet bestämmer tillsammans med någon annan. Någon minimigräns för kommunens eller regionets ägande i bolaget ställs inte upp. Bolaget kan vara delägt av andra kommuner och region eller av privat ägda företag.
Överlämnande till helägda bolag
3 § Om en kommun eller ett region med stöd av 1 § lämnar över skötseln av en kommunal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige
1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2. se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen,
3. utse samtliga styrelseledamöter,
4. se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt innan de fattas,
5. utse minst en lekmannarevisor, och
6. se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare.
I paragrafen regleras fullmäktiges kontroll över helägda kommunala bolag. Paragrafen motsvarar 3 kap. 17 § KL (prop. 1990/91:117 s. 161– 163, prop. 1993/94:48 s. 48, prop. 1997/98:99 s. 299 f., prop. 1998/99:66 s. 92, prop. 2001/02:80 s. 136, prop. 2005/06:55 s. 55, prop. 2011/12:106 s. 122 och prop. 2013/14:118 s. 92 f.). Paragrafens rubrik har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.
Syftet med paragrafen är att säkra fullmäktiges kontroll över de helägda kommunala bolagen så att de i allt väsentligt uppfyller det i bolagsordningen beskrivna kommunala ändamålet och håller sin verksamhet inom ramen för de uppdrag som kommunen har givit dem. Enligt 6 § gäller punkterna 1–4 och 6 också när kommunen ensam eller regionet ensamt bildar en stiftelse.
Enligt första punkten ska det kommunala ändamålet med verksamheten fastställas. Det kommunala ändamålet med verksamheten måste stå i överensstämmelse med de kommunala befogenheterna. De kommunala befogenheterna kan inte utökas genom ett kommunalt bolag. Om en kommun vill att ett kommunalt bolag ska vara aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning ska detta anges i bolagsordningen (se 32 kap. 2 § aktiebolagslagen [2005:551]).
Enligt andra punkten ska fullmäktige se till att det kommunala ändamålet och de befogenheter som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen.
Enligt tredje punkten ska fullmäktige alltid utse samtliga styrelseledamöter i helägda bolag. Bestämmelser om proportionella val av bolagsstyrelse i 5 kap. 58 § blir därmed tillämpliga om så begärs och förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Av 5 kap. 29 § följer att fullmäktiges val av styrelseledamöter får ske utan föregående beredning. De krav som framgår av 8 kap. 9–12 §§ aktiebolagslagen gäller även för de styrelseledamöter som fullmäktige utser, jfr 2 kap. 10 § stiftelselagen (1994:1220). Bestämmelsen hindrar inte att styrelsen helt eller delvis väljs på professionella grunder, under förutsättning att partierna är överens och proportionella val inte begärs. En styrelseledamot i ett kommunalt bolag är inte förtroendevald i kommunallagens mening, men har enligt 4 kap. 11 § rätt till ledighet från sin anställning för att fullgöra sitt uppdrag på samma sätt som förtroendevalda. Att styrelseledamöterna inte är förtroendevalda innebär att de inte omfattas av samma ansvarsregler som de förtroendevalda i nämnderna. Styrelseledamöterna i kommunala aktiebolag har dock juridiskt ansvar enligt aktiebolagslagen.
Enligt fjärde punkten ska fullmäktige se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Fullmäktige ska se till att dess ställningstagande krävs exempelvis när det gäller ändringar i bolagsordningen, förändringar av kapital- eller andelsförhållanden, företagsfusion, förvärv eller bildande av dotterföretag samt förvärv och försäljning av fast egendom över en viss beloppsgräns (prop. 2001/02:80 s. 137). De ställningstaganden som fullmäktige gör om bolagets verksamhet kan överklagas inom ramen för laglighetsprövning enligt 13 kap.
Enligt femte punkten ska minst en lekmannarevisor utses i helägda kommunala bolag. Syftet med bestämmelsen är att se till att en granskning görs av de kommunala aspekterna på verksamheten (prop. 1997/89:99 s. 171). Genom en lekmannarevisor garanteras den kommunala insynen i verksamheten.
Av sjätte punkten följer att fullmäktige ska se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. Vilka som kan vara privata utförare framgår av 7 §. Det är i avtalet mellan det kommunala bolaget och den privata utföraren som det regleras vilken information som den privata utföraren ska lämna ut. Hur långt insynen ska sträcka sig får bedömas i varje enskilt fall. För att bestämma insynens omfattning ska det göras en avvägning mellan å ena sidan den privata utförarens intressen av exempelvis skydd för affärsmässiga förhållanden och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Frågan om insyn måste på samma sätt som i den kommunala förvaltningen bedömas utifrån vilka uppgifter som skulle varit offentliga om verksamheten bedrivits i egen regi av bolaget.
Överlämnande till delägda bolag
4 § Innan skötseln av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett delägt kommunalt bolag, ska fullmäktige se till att bolaget blir bundet av de villkor som avses i 3 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.
I delägda kommunala bolag som inte omfattas av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), ska fullmäktige verka för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos bolaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen.
Paragrafen innehåller bestämmelser om delägda kommunala bolag. Paragrafen motsvarar 3 kap. 18 § KL (prop. 1990/91:117 s. 161–163, prop. 1993/94:48 s. 49 och prop. 2013/14:118 s. 93). Paragrafens rubrik har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.
I paragrafen regleras kraven på kommuner och region att se till att kraven enligt 3 § ska bli tillämpliga i delägda aktiebolag och handelsbolag som bildas tillsammans med någon annan. Enligt 6 § andra stycket omfattas även föreningar eller stiftelser som kommun eller region bestämmer i tillsammans med någon annan av paragrafen.
Av första stycket framgår att det inte ställs samma krav på kommunen eller regionet när det gäller delägda kommunala bolag som när det gäller bolag med kommunalt ensambestämmande. Vilka åtgärder enligt 3 § som ska vidtas i delägda bolag beror på andelsförhållandena, verksamhetens art och övriga omständigheter. En samlad bedömning kan behöva göras av omständigheterna i det enskilda fallet.
När det gäller möjligheterna till inflytande och kontroll över en ekonomisk förening får förutsättningarna för att binda föreningen till villkoren enligt 3 § bedömas på samma sätt som gäller för aktiebolag. Villkoren för verksamheten får tas in i föreningens stadgar eller i ett kompletterande avtal.
När det gäller handelsbolag kan bolagsmännen fritt bestämma sina inbördes rättigheter och skyldigheter genom avtal. När kommun eller region går in i sådana bolag finns dock vissa kommunalrättsliga begränsningar i handlingsfriheten, främst när det gäller möjligheterna att ta på sig ansvaret för skulder till någon annan bolagsman, jfr 11 kap. 1 och 2 §§. Villkoren för ett sådant bolags verksamhet med en kommunal angelägenhet får anges i bolagsavtalet.
Av andra stycket framgår att fullmäktige ska verka för offentlighet i sådana delägda kommunala bolag som inte omfattas av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Lekmannarevisorer
5 § Till lekmannarevisor i hel- eller delägda kommunala bolag ska fullmäktige utse någon av de revisorer som valts enligt 12 kap. 4 §.
Paragrafen innehåller bestämmelse om vem som kan utses till lekmannarevisor i hel- och delägda kommunala bolag. Paragrafen motsvarar 3 kap. 18 a § KL (prop. 1997/98:99 s. 299 f., prop. 1998/99:66 s. 92 och prop. 2013/14:118 s. 93). Paragrafens rubrik har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.
Begreppet lekmannarevisor har sitt ursprung i aktiebolagslagen (2005:551). I 10 kap. 3 § aktiebolagslagen anges bl.a. att en lekmannarevisor ska granska om bolagets verksamhet sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om bolagets interna kontroll är tillräcklig. Till lekmannarevisor i ett kommunalt bolag ska någon av de förtroendevalda revisorerna utses.
Kommunala stiftelser och föreningar
6 § Det som anges i 3 § 1–4 och 6 gäller också när kommunen ensam eller regionet ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige ska även utse minst en revisor i en sådan stiftelse. Till revisor i stiftelsen ska fullmäktige utse någon av de revisorer som valts enligt 12 kap. 4 §.
Det som anges i 4 § gäller också en förening där kommunen eller regionet bestämmer tillsammans med någon annan och en stiftelse som kommunen eller regionet bildar tillsammans med någon annan för en kommunal angelägenhet.
Det som anges i 3 § om bolagsordningen ska vid tillämpningen av första och andra styckena i stället avse stadgarna i en förening och stiftelseförordnandet eller stiftelseurkunden i en stiftelse.
Paragrafen anger att vissa av bestämmelserna i 3 och 4 §§ även gäller för kommunala stiftelser och föreningar. Paragrafen motsvarar 3 kap. 18 b § KL (prop. 2013/14:118 s. 93).
Första stycket anger att stiftelser som kommunen eller regionet ensamt bildar för en kommunal angelägenhet också omfattas av bestämmelserna i 3 § 1–4 och 6. För en sådan stiftelse ska fullmäktige utse minst en revisor bland de förtroendevalda revisorerna. Bestämmelsen innebär inget hinder mot att det utses även andra revisorer i stiftelsen, t.ex. innebär 4 kap. 4 § stiftelselagen (1994:1220) att vissa stiftelser ska ha minst en auktoriserad revisor.
Andra stycket avser föreningar där kommunen eller regionet bestämmer tillsammans med någon annan, och stiftelser som kommunen eller regionet bildar tillsammans med någon annan. När kommuner och region samarbetar enbart med varandra genom sådana juridiska personer gäller bestämmelserna i 4 § för samtliga deltagande kommuner eller region.
I tredje stycket anges att vid tillämpningen av 3 § ska vad som anges om bolagsordningen avse stadgarna i en förening och stiftelseförordnandet för sådana stiftelser som bildas enligt stiftelselagen respektive i stiftelseurkunden för sådana stiftelser som bildas enligt lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.
Privata utförare
7 § Med en privat utförare avses en juridisk person eller en enskild individ som har hand om skötseln av en kommunal angelägenhet enligt 1 §. Med en privat utförare avses inte ett hel- eller delägt kommunalt bolag och inte heller en sådan stiftelse eller förening som avses i 6 §.
I paragrafen ges en definition av vad som avses med privat utförare. Paragrafen motsvarar 3 kap. 18 c § KL (prop. 2013/14:118 s. 94).
En privat utförare är en helt privat aktör till vilken kommun eller region genom avtal lämnat över vården av en kommunal angelägenhet enligt 1 §. En privat utförare kan t.ex. vara ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse, men kan också vara en enskild individ. Även idéburna organisationer och kooperativa föreningar kan således vara privata utförare. Det kan däremot inte ett kommunalt företag, dvs. ett hel- eller delägt kommunalt bolag, eller en sådan stiftelse eller förening som avses i 6 §. Eftersom enskilda huvudmän för fristående skolor får sitt godkännande av Statens skolinspektion och inte sluter något avtal med kommunen enligt 1 § är de inte privata utförare i kommunallagens mening.
8 § När skötseln av en kommunal angelägenhet genom avtal har lämnats över till en privat utförare, ska kommunen eller regionet kontrollera och följa upp verksamheten.
Paragrafen innehåller bestämmelse om kontroll och uppföljning av verksamhet som överlämnats till privata utförare. Paragrafen motsvarar 3 kap. 19 § KL (prop. 1993/94:188 s. 95, prop. 2001/02:80 s. 137 och prop. 2013/14:118 s. 94).
Enligt bestämmelsen ska kommuner och region inte bara se till att de har möjlighet att följa upp och kontrollera privata utförare, utan också vidta faktiska åtgärder för kontroll och uppföljning. Enligt 6 kap. 6 § tredje stycket är det nämnderna som har ansvar för att kontrollera och följa upp sådan verksamhet som bedrivs av privata utförare.
9 § Om en kommun eller ett region sluter avtal med en privat utförare, ska kommunen eller regionet genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över.
Paragrafen innehåller bestämmelse om allmänhetens insyn i verksamhet som överlämnats till privata utförare. Paragrafen motsvarar 3 kap. 19 a § KL (prop. 2001/02:80 s. 137 f. och prop. 2013/14:118 s. 94 f.).
Det är enligt bestämmelsen inte enbart en målsättning för kommuner och region att tillförsäkra allmänheten insyn i verksamhet som lämnas över till privata utförare. Kommuner och region ska i avtalet med den privata utföraren reglera vilken information som ska lämnas av den privata utföraren. Omfattningen av den information som ska lämnas blir beroende av bl.a. den överlämnade verksamhetens art, hur många kommun- och regionsmedlemmar som är beroende av verksamheten och hur mycket skattemedel som går till verksamheten. För att bestämma insynens omfattning ska det, vid avtalets utformning, göras en avvägning mellan å ena sidan den privata utförarens intressen av exempelvis skydd för affärsmässiga förhållanden och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Exempel på sådan information som det kan bli aktuellt för kommunen eller regionet att tillförsäkra sig är uppgifter om personalen och dess kompetens, utbildningsnivå och kapacitet, liksom information om antalet anställda, antalet anställda omräknat till heltid, personalkontinuitet, brukarundersökningar samt den privata utförarens organisation och eventuella underleverantörer.