Oklarheter i beviskravet vid prövning av rätt till sjukersättning

Innehåll

SOU 2021:69 En sjukförsäkring med prevention, rehabilitering och trygghet – Vol 1 s. 315 ff.

En möjlig förklaring till instabiliteten i tillämpningen skulle kunna vara oklarheter i beviskravet – alltså vilken nivå på bevisningen som krävs för att ersättning ska kunna beviljas. I lagtexten och förarbetena anges vilka krav som ska vara uppfyllda för att en försäkrad ska kunna beviljas sjukersättning – men inte vilken nivå på den faktiska bevisningen som krävs för dessa krav ska anses vara uppfyllda. Det föreligger således ett stort bedömningsutrymme för den enskilde beslutsfattaren.
Försäkringskassan anger i sina analyser inte oklarheter i beviskravet som en förklaring till varför variationerna är stora i antalalet bifall respektive avslag över tid. Frågan är då om oklarheter i beviskravet ändå kan sägas utgöra en förklaring till dessa fluktuationer. I nära anslutning till frågan om oklarheter i beviskravet finns också frågan om oklarheter i vad de olika rekvisiten i regelverket ska anses innefatta.
Inom sjukförsäkringen i allmänhet, och om den nu aktuella frågan rörande bedömning av rätt till sjukersättning i synnerhet, finns ett stort bedömningsutrymme. För rätt till sjukersättning krävs att flera svårbedömda rekvisit ska vara uppfyllda.
De fundamentala begrepp som är avgörande för bedömningen av huruvida en försäkrad har rätt till ansökt ersättning – såsom arbetsförmåga i förvärvsarbete, om denna arbetsförmåga kan anses stadigvarande nedsatt och om prognosen för att alla rehabiliteringsåtgärder kan anses uttömda – är inte närmre reglerade i lagtext och innehåller alla ett stort mått av tolkning, detta trots viktiga klargöranden i rättspraxis.
På så sätt kan bedömningen sägas ge utrymme för att vara skönsmässig. Brister i denna bedömning kan leda till bristande enhetlighet i tillämpningen.
Vissa utredningsåtgärder, exempelvis att initiera en arbetsförmågeutredning (AFU), vidtas sällan av Försäkringskassan inför ett beslut om sjukersättning. I de flesta fall bedöms befintligt underlag, i första hand medicinskt sådant. Med det sagt kan det i vissa ärende även vara tillräckligt att fatta beslut utan att t.ex. begära in en AFU. Ett ärende ska dessutom handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts samt utredas i den omfattning som det specifika ärendets beskaffenhet kräver. Dock finns det även tecken som tyder på att det i vissa ärenden skulle kunna vara relevant att begära in mer underlag inför beslut.
ISF har i en granskning – som visserligen gäller sjuktalen, men som även bedöms kunna vara relevant för frågan om variationer avseende sjukersättning – angett att sjuktalens variation kan ses som en konsekvens av lagens bedömningsutrymme. När de som bedömer ärendena har stort utrymme att tolka lagen vid prövning av rätt till sjukpenning, kan andelen som beviljas sjukpenning variera över tid och/eller mellan olika tillämpare. När bedömningsutrymmet är stort i lagstiftningen kan olika typer av styrning alltså få stort genomslag och påverka i vilken utsträckning Försäkringskassan beviljar sjukpenning eller inte.
Att detta stora bedömningsutrymme som enskilda handläggare har utifrån bl.a. att beviskraven för att bevilja ersättning inte har definierats närmre kan enligt utredningen vara en delförklaring till variationerna i tillämpningen. Olika beslutsfattare kommer ofrånkomligen ha olika uppfattningar kring vad som krävs av bevisningen i ett ärende för att kriterierna för rätt till ersättning ska anses vara uppfyllda. Riksrevisionen beskriver svårigheten i bedömningen som att arbetsförmågan, i synnerhet den framtida, inte är fullt observerbar. Det finns därmed en osäkerhet i bedömningen huruvida rätt till ersättning föreligger. Två typer av fel kan uppkomma genom denna osäkerhet: att den som saknar arbetsförmåga nekas ersättning eller att en person med arbetsförmåga beviljas ersättning som denne egentligen inte skulle ha haft rätt till.
Av stor betydelse för hur dessa bedömningar görs på myndigheten är också Försäkringskassans interna styrande och stödjande dokument, exempelvis så kallade rättsliga ställningstaganden och rättsliga kvalitetsgranskningar. Myndighetens tillämpning påverkas också av regeringens styrning.

  1. SOU 2021:69 En sjukförsäkring med prevention, rehabilitering och trygghet – Vol 1 s. 315 ff.