Skadestånd har yrkats sedan en försäkringskassa har lämnat felaktigt besked angående en försäkrads rätt till föräldrapenning. I målet prövas om de felaktiga beskeden har haft sådant samband med försäkringskassans myndighetsutövning att det har varit fråga om fel eller försummelse vid myndighetsutövning enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen. Dessutom fråga om tillämpning av standardregeln i 3 kap 3 § skadeståndslagen.
1985:127
Den 13 mars 1980 på morgonen ringde A.A till Stockholms läns allmänna försäkringskassas kontor i Kista och frågade om hon, som yrkesarbetande, var berättigad att med ersättning stanna hemma för tillfällig vård av sitt barn, fött 1969, som var sjukt. Hon fick ett jakande svar på sin fråga och den tjänsteman som hon talade med noterade hennes och barnets personnummer. A.A, som stannade hemma för vård av barnet, fick samma dags eftermiddag ett telefonsamtal från samma försäkringskassa, varvid hon upplystes om att hon inte kunde få ersättning för sin bortovaro från arbetet, eftersom barnet var fött 1969; den rätten gällde endast vård av barn födda 1970 eller senare.
A.A yrkade efter stämning å staten vid Stockholms TR skadestånd av staten med 295 kr 24 öre.
Staten genom justitiekanslern bestred yrkandet men vitsordade skäligheten av yrkat belopp. Staten vidgick att den tjänsteman med vilken A.A talade på morgonen d 13 mars givit henne felaktig information.
A.A anförde till utveckling av sin talan. Det yrkade beloppet är skadestånd på grund av förlorad arbetsförtjänst ifrågavarande dag. Eftersom hon numera inser att föräldrapenning inte lagligen kunnat utgå yrkar hon i stället ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Staten har genom sin felaktiga information, vilken är given vid myndighetsutövning, vållat inkomstbortfallet. Skadeståndslagen 3 kap 2 § är tillämplig. Den felaktiga upplysningen är av sådant slag – den bottnar i okunnighet om en för tjänsteman vid försäkringskassa elementär, klar rättsregel – att förutsättningarna i 3 kap 3 § skadeståndslagen är uppfyllda. – A.A åberopar vidare rättsfall från försäkringsöverdomstolen, varav ett finns återgivet i tidskriften Social försäkring nr 2/1981 (FOD 81:7). Domstolen fann där att förhandsbesked rörande fråga om viss förutsättning för rätt till föräldrapenning förelåg var överklagbart. Enligt A.A måste det finnas desto större anledning att anse ett ”besked” med samma principiella utformning, vilket lämnats i ett redan anhängigt ersättningsärende, såsom givet vid myndighetsutövning.
Justitiekanslern anförde som grund för bestridandet
Det jakande svar på sin fråga som A.A fick innefattade inte fel eller försummelse och har inte utgjort myndighetsutövning. Den åtgärd som enligt A.A:s mening skulle grunda skadeståndsskyldighet för staten är ett muntligt besked som på telefon lämnats henne av en befattningshavare vid Stockholms läns allmänna försäkringskassas lokalkontor i Kista. Enligt beskedet skulle föräldrapenning för tillfällig vård av barnet utgå till henne i vidare mån än vad lagen angav. I förlitan på beskedet stannade hon hemma från arbetet en dag. Om det rätta förhållandet hade upplysts henne skulle hon ha anlitat en granne för vården av barnet.
Enligt 4 kap 8 § lagen (1962:381) om allmän försäkring har förälder rätt till föräldrapenning för tillfällig vård av barn om barnet ej har fyllt tolv år och föräldern behöver avstå från förvärvsarbete i samband med bland annat sjukdom eller smitta hos barnet. Stadgandet infördes d 1 jan 1980 genom lagen (1979:644) om ändring i lagen om allmän försäkring. Enligt tredje punkten i övergångsbestämmelserna till lagändringen utgår föräldrapenningen i fråga för barn födda 1970 och senare. Försäkringskassan hade således inte laglig rätt att betala någon föräldrapenning till A.A för vården av barnet. Det besked A.A fick var således oriktigt.
Med hänsyn till omständigheterna vid överbringandet av beskedet och det förhållandet att den som lämnade beskedet var ny och relativt oerfaren i tjänsten samt att tillämpliga bestämmelser i lagen om allmän försäkring är svåra att behärska anser jag att det oriktiga beskedet inte bör tillskrivas den befattningshavare som lämnat det som fel eller försummelse. Härtill kommer att annan befattningshavare vid kassan mycket snabbt lämnade A.A korrekt besked.
Före d 1 juli 1972, det vill säga innan skadeståndslagen trädde i kraft, torde rättsläget ha varit det att det allmänna inte svarade för ren förmögenhetsskada genom felaktiga beslut eller andra åtgärder av offentliga myndigheter eller av enskilda befattningshavare. Detta gällde generellt och oberoende av att den befattningshavare, som hade vållat skadan genom fel eller försummelse i sin tjänst, i princip kunde ådömas straffansvar för ämbetsbrott och ådra sig skadeståndsansvar enligt allmänna skadeståndsprinciper. Vid ovannämnda tidpunkt infördes genom 3 kap 2 § skadeståndslagen möjlighet att få ersättning av staten för ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Vid avgörandet av frågan om skadeståndsskyldighet i detta fall föreligger för staten bör det undersökas om de åtgärder som påstås grunda skadeståndsskyldighet ägt rum vid myndighetsutövning.
Uttrycket ”myndighetsutövning” är icke något entydigt begrepp. Enligt vad departementschefen angav på s 311 i den allmänna motiveringen i propositionen (1972:5) med förslag till skadeståndslag m m torde uttrycket förmedla en riktig föreställning om vad som åsyftas. Ett utmärkande drag för de förvaltningsakter som betecknades som utövning av offentlig myndighet var, enligt departementschefen, att det rör sig om beslut eller åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter eller den statliga överhögheten över medborgarna i deras egenskap av samhällsmedlemmar. Karakteristiskt för dessa förvaltningsakter skulle vara, att de kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler och att de samhällsorgan som svarar för dem har en monopolställning i förhållande till enskilda rättssubjekt. Med utgångspunkt i denna karakteristik av de utmärkande dragen för myndighetsutövning gick departementschefen i specialmotiveringen till 3 kap 2 § skadeståndslagen, prop s 498 ff, närmare in på uttryckets innebörd. Han fann därvid att det skulle vara fråga om beslut eller åtgärder med omedelbara rättsverkningar för enskilda eller andra rättssubjekt, vilket, enligt vad han uttryckligen angav, skulle innebära att råd och upplysningar till allmänheten, liksom annan service som samhället erbjuder medborgarna att anlita om de så önskar, med visst här ej aktuellt undantag, i princip inte är att hänföra till myndighetsutövning.
Av ovannämnda redogörelse torde klart framgå att den åtgärd från enskild befattningshavares sida som A.A hävdat skola grunda skadeståndsskyldighet för staten inte utgjort någon myndighetsutövning. Som emellertid framgår av redogörelsen för lagrummet talas i detta om skada som vållats genom fel eller försummelse ”vid” – inte ”genom” – myndighetsutövning. Enligt prop, s 502, innebär detta att bestämmelsen omfattar åtskilliga beslut eller åtgärder som ingår endast som ett led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen. I propositionen lämnas en redogörelse för vad bestämmelsen avses träffa. Det nämns vissa handläggningsåtgärder och upplysningar angående myndighetsutövning, varom här ej är fråga. Vidare nämns underlåtenhet av en myndighet att ge den enskilde sådan vägledning eller annan service som den författningsenligt är skyldig att ge.
De åtgärder från vederbörande befattningshavares sida som A.A anser grunda skadeståndsansvar för staten utgör ej annat än muntliga upplysningar om innehållet i gällande rätt. Av den ovan lämnade redogörelsen framgår att lagstiftaren inte har åsyftat att en upplysning i tjänsten till enskilda angående innehållet i och innebörden av gällande lagar och författningar utan vidare skall anses lämnad vid myndighetsutövning. För att så skall bli fallet fordras att upplysningsskyldigheten är föreskriven i lag eller annan författning. Möjligen kan i något särskilt undantagsfall även eljest en upplysning anses lämnad vid myndighetsutövning. Med hänsyn till det sagda är det min uppfattning att de upplysningar som lämnats A.A, även med beaktande av att de lämnats med utgångspunkt från förhållandena i hennes eget fall, inte lämnats vid myndighetsutövning.
Justitiekanslern anförde vidare
Det bör framhållas att prövningen av denna rättsfråga har stor betydelse utöver det nu aktuella fallet. Under min tjänstgöringstid har till justitiekanslern inkommit ett stort antal skadeståndsärenden i vilka sökanden grundat sitt anspråk på att olika myndigheter skulle ha lämnat felaktiga upplysningar om innehållet i gällande rätt. I ett flertal ärenden har frågan gällt just huruvida felaktiga upplysningar från försäkringskassa angående den försäkrades rätt till föräldrapenning kunnat grunda rätt till ersättning av staten. Mina erfarenheter av de kontakter som ständigt förekommer mellan justitiekanslerämbetet och olika myndigheter talar för att det hos i stort sett varje myndighet någon gång kan uppkomma situationer av det slag varom nu är fråga. – A.A synes i målet vilja göra gällande att omständigheterna i hennes fall är speciella eftersom den felaktiga information hon fått skulle ha lämnats i ett redan anhängiggjort försäkringsärende och kunde ses som ett ”delbeslut” i ärendet.
Jag delar inte A.A:s uppfattning härvidlag. – Den tjänsteman på försäkringskassan som besvarade A.A:s förfrågan har inte meddelat något ”delbeslut” rörande hennes rätt till ersättning för tillfällig vård av barn. Tjänstemannen har endast upplyst A.A att ett rekvisit för rätten till ersättning varit uppfyllt nämligen det som avser barnets ålder och att hon med hänsyn härtill varit ersättningsberättigad. Beslutet i ersättningsfrågan har fattats i ett senare skede under handläggningen av ärendet varvid samtliga omständigheter som kan påverka den försäkrades rätt till ersättning beaktats. Härvid har försäkringskassan funnit att den tidigare lämnade informationen var felaktig, något som A.A omedelbart underrättats om. – Jag kan heller inte finna att upplysningen till A.A är att jämställa med sådant bindande förhandsbesked som avses i de av A.A åberopade avgörandena om försäkringsöverdomstolen. I dessa fall har prövningen varit mera ingående och skett i syfte att vara bindande.
TR:n (rådmannen [namn utelämnad]) anförde i dom d 8 sept 1983: Beträffande myndighetsutövning sägs i prop 1972:5, utöver vad justitiekanslern anfört, bl a följande. Myndighetsutövning är en utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande (s 312). Myndighetsutövning kan föreligga också när rättsverkningar inträder till den enskildes förmån. Karakteristiskt är emellertid att den enskilda medborgaren på visst sätt befinner sig i ett tvångsläge. – – – När det gäller ett beslut som gynnar den enskilde t ex avser en ekonomisk förmån kommer tvångssituationen till uttryck i den monopolställning som det allmänna intar och som innebär att den enskilde för att komma i åtnjutande av rättigheten är tvungen att vända sig till samhällsorganen och är helt beroende av att dessa på ett riktigt sätt tillämpar de offentligrättsliga författningsbestämmelser som gäller på det aktuella området. – – – Den enskilde intar i den del av offentlig verksamhet som avser myndighetsutövning en beroendeställning i förhållande till det allmänna och dess företrädare och det är bl a denna beroendeställning som motiverar att den enskilde får en fördelaktig ställning i skadeståndsrättsligt hänseende, när fel begås i verksamheten (s 498-499).
Som justitiekanslern också uttalat utsägs i prop att det vid myndighetsutövning skall vara fråga om beslut eller åtgärder med omedelbara rättsverkningar för enskilda eller andra rättssubjekt vilket innebär att råd och upplysningar till allmänheten liksom annan service som samhället erbjuder medborgarna att anlita om de så önskar, i princip inte är att hänföra till myndighetsutövning. I vissa fall kan man emellertid tänka sig en skadeståndsskyldighet grundad på en direkt eller analogisk tillämpning av kontraktsrättsliga regler. – Beträffande upplysning som rör adressatens rättigheter förhåller det sig således annorlunda. Bertil Bengtsson uttalar i Skadestånd vid myndighetsutövning 1 s 110 i det hänseendet att upplysning utan direkt författningsstöd om frågor inom myndighetens verksamhetsområde skall anses given vid myndighetsutövning, redan om upplysningen avser ett beslut eller en åtgärd som rör adressatens rättigheter eller skyldigheter.
Domskäl.
I skadeståndslagen åberopade bestämmelser lyder sålunda.
3 kap 2 §. Staten eller kommun skall ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar.
3 kap 3 §. Ersättningsskyldighet enligt 2 § föreligger endast om de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning.
Av 4 kap 10 § lag om allmän försäkring kan som huvudregel utläsas att anmälan av vårdnadshavare, att denne mot ersättning skall vårda sjukt barn, skall göras samma dag om föräldrapenning skall utgå för den dagen.
A.A har fått en felaktig upplysning i samband med att hon frågade om hon kunde vårda sjukt barn mot ersättning. Det jakande svar hon fick resulterade i anmälan från henne om vård av sitt sjuka barn mot ersättning; A.A:s och barnets personnummer antecknades av tjänstemannen.
TR:n anser sig kunna utgå från att den felaktiga upplysningen samt anmälan upptogs av tjänsteman, eftersom i målet inte invänts att tjänstemannen var obehörig att handha denna typ av ärenden, d v s anmälningar om vård av sjukt barn och upplysningar rörande sådana ärenden.
Den felaktiga upplysning som A.A lätt har varit avgörande för hennes beslut att själv vårda sitt barn i stället för att överlåta vården till annan. Upplysningen som således givits henne i ett pågående ärende är därför given vid myndighetsutövning. Det är viktigt att den enskilde i ett samhälle, som regleras av ett tilltagande antal lagar och författningar, som många gånger är svåra att förstå för att inte säga ogenomträngliga för de flesta medborgare, kan vända sig till den myndighet som handhar ärendena för att få riktig och vägledande upplysning. Tjänstemannen vid försäkringskassan har åsidosatt de krav man rimligen kan ställa på en sådan tjänsteman.
På grund av det anförda finner TR:n visat att försäkringskassan genom fel i sin myndighetsutövning vållat A.A skada genom inkomstbortfall. Det yrkade beloppet är vitsordat. Käromålet skall således bifallas.
Domslut.
Staten förpliktas att genast till A.A utge 295 kr 24 öre.
Staten fullföljde talan i Svea HovR och yrkade att A.A:s skadeståndstalan skulle ogillas.
A.A bestred ändring och yrkade å sin sida ränta på skadeståndsbeloppet. Staten bestred ränteyrkandet.
HovR:n (hovrättspresidenten [namn utelämnad], hovrättslagsmannen [namn utelämnad], hovrättsråden [namn utelämnad], referent, och [namn utelämnad] samt adj led [namn utelämnad]) anförde i dom d 31 juli 1984:
Domskäl.
Försäkringskassornas beslut i ärenden om rätt till föräldrapenning utgör myndighetsutövning. Av A.A:s fråga framgick att den avsåg hennes rätt till föräldrapenning i en uppkommen situation, och hennes och barnets personnummer antecknades av tjänstemannen vid telefonsamtalet. Att i det läget ge ett besked, vilket framstår som ägnat att rätta sig efter, har ett nära samband med själva beslutsfattandet och således med myndighetsutövningen. Därför, och då beskedet ostridigt var felaktigt, finner HovR:n det innefatta fel vid myndighetsutövning, ett fel varigenom försäkringskassan vållade A.A:s skada.
Vid samtalet var tydligt att A.A avsåg att omedelbart inrätta sig efter det besked hon fick. Det är angeläget att allmänheten kan hos försäkringskassan få korrekta besked på frågor sådana som den hon ställde. Den sk standard regeln i 3 kap 3 § skadeståndslagen kan följaktligen ej befria staten från att ersätta hennes skada.
TR:ns dom skall stå fast.
A.A:s ränteyrkande har framställts först i HovR:n och efter fullföljdstidens utgång. Det kan inte prövas här utan skall avvisas.
Domslut.
HovR:n fastställer TR:ns dom.
HovR:n avvisar A.A:s ränteyrkande.
Justitiekanslern sökte revision och yrkade att HD, med ändring av HovR:ns dom, måtte ogilla A.A:s talan. A.A bestred ändring.
Justitiekanslern anförde bl a: Frågan om en upplysning avseende verksamhet för vars fullgörande staten svarar skall anses lämnad ”vid myndighetsutövning” eller inte har i förarbetena till skadeståndslagen lämnats öppen i de fall upplysningarna inte avser innehållet i ett beslut och lämnas i författningsenlig ordning. Starka skäl talar för en restriktiv tolkning av bestämmelsens innebörd i här aktuellt avseende. Fråga är inte om sådan i särskild ordning reglerad upplysningsskyldighet som föreligger när det gäller t ex förhandsbesked i vissa skattefrågor. Vad som avses är upplysningar av den art som faller under myndigheternas allmänna service gentemot allmänheten och som för statliga myndigheters del är påbjuden i 2 § förordningen om statliga myndigheters serviceskyldighet, det s k servicecirkuläret. Den felaktiga upplysning på vilken A.A i målet har grundat sin talan får anses vara av sistnämnda art trots att socialförsäkringsprocessen i viss utsträckning är av en speciell karaktär (jfr Förvaltningsrättslig tidskrift, 1983, s 155 ff). – Den typ av upplysningar som här avses gäller som regel innehållet i gällande rätt ofta med anknytning till ett konkret fall. Kontakterna mellan den enskilde och myndigheten sker vanligtvis per telefon. Missförstånd kan lätt uppkomma vid sådana kontakter.
Bakgrundsfakta och andra omständigheter som det kan vara nödvändigt att känna till för en korrekt bedömning kommer kanske inte fram eller presenteras på ett subjektivt sätt som kan vara missledande. Det är mot bakgrund härav orimligt att en enskild tjänstemans besked i en fråga skall vara förenat med garanti för svarets riktighet. En sådan ordning torde bl a nödvändiggöra särskilda organisatoriska åtgärder inom myndigheterna. Administrationen är inte uppbyggd för att klara anspråk på att den enskilde skall ha rätt att på muntlig förfrågan omedelbart erhålla bindande besked från en upplysande tjänsteman. – Innebörden av begreppet ”vid myndighetsutövning” måste tolkas så att eventuella felaktigheter i upplysningar som ges inom ramen för myndigheternas allmänna serviceskyldighet i princip inte är skadeståndsgrundande.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, RevSekr [namn utelämnad], hemställde i betänkande att HD måtte meddela följande dom: HD fastställer HovR:ns dom.
HD (JustR:n [namn utelämnad]) beslöt följande dom:
Domskäl.
Det är ostridigt att A.A vid det aktuella tillfället fick ett felaktigt besked från försäkringskassan angående sin rätt till föräldrapenning. För att hon på grund därav skall ha rätt till skadestånd gäller som en grundläggande förutsättning enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen att det har varit fråga om fel eller försummelse vid myndighetsutövning.
Begreppet myndighetsutövning har inte definierats i skadeståndslagen. Däremot har begreppets innebörd utförligt diskuterats i motiven. Det sägs där bl a (prop 1972:5 s 311 f) att det skall vara fråga om beslut eller åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och att det karakteristiska för dessa förvaltningsakter är att de kommer till stånd och får rättsverkningar för eller mot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal ed. Det understryks i motiven (prop s 498 ff) att myndighetsutövning kan föreligga också när rättsverkningar inträder till den enskildes förmån. Det förhållandet att det skall vara fråga om beslut eller åtgärder med omedelbara rättsverkningar innebär emellertid, sägs det vidare, att råd och upplysningar till allmänheten, liksom annan service som samhället erbjuder medborgarna att anlita om de så önskar, i princip inte är att hänföra till myndighetsutövning.
Att märka är att det i lagtexten talas om skada som vållas genom fel och försummelse ”vid” – inte ”genom” – myndighetsutövning. Detta innebär enligt motiven (prop s 502 f) att bestämmelsen omfattar åtskilliga beslut eller åtgärder som ingår endast som led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen. Om en myndighet lämnar upplysning angående myndighetsutövning inom det egna verksamhetsområdet får enligt motiven själva upplysningen regelmässigt anses som ett sådant led i myndighetsutövningen eller åtminstone ha ett så intimt samband med denna att skadeståndsansvar bör kunna åläggas, om skada vållas till följd av att upplysningen är felaktig. I varje fall gäller detta, sägs det vidare, när upplysningen avser innehållet i ett beslut och lämnas i författningsenlig ordning, t ex i gravationseller taxeringsbevis, i underrättelse om avvikelse från självdeklaration osv.
Beslut av försäkringskassor om exempelvis föräldrapenning är otvivelaktigt att anse som en form av myndighetsutövning (jfr prop s 507). Skadestånd kan alltså utlösas, om ett sådant beslut är felaktigt. Detsamma torde normalt gälla, om ett felaktigt besked lämnas angående innehållet i ett försäkringskassebeslut.
Det felaktiga besked som lämnades till A.A har inte avsett innehållet i något beslut. Frågan är då om beskedet ändå har haft ett sådant samband med försäkringskassans myndighetsutövning att skådeståndsansvar bör åläggas eller om det, som justitiekanslern har gjort gällande, har varit fråga om en sådan allmän service som faller utanför den aktuella skadeståndsbestämmelsen.
Det torde inte ha funnits någon författningsreglerad skyldighet för försäkringskassan att lämna upplysning av det aktuella slaget. Tjänstemannen hade alltså kunnat avböja att besvara A.A:s förfrågan. Tjänstemannen valde emellertid att ge besked.
Vid den tidpunkt då A.A gjorde sin förfrågan angående rätten till föräldrapenning hade något ärende i saken ännu inte anhängiggjorts. Hon gjorde emellertid, sedan hon lätt besked, en anmälan för utfående av föräldrapenning. Av betydelse är vidare att hon hade ett akut behov av att få besked om sina rättigheter, något som hon, enligt vad utredningen ger vid handen, upplyste tjänstemannen hos försäkringskassan om. Det torde också ha stått klart för tjänstemannen att A.A skulle komma att omedelbart rätta sitt praktiska handlande efter beskedet.
Övervägande skäl talar för att det felaktiga beskedet inte har utgjort endast en sådan allmän upplysning som faller utanför 3 kap 2 § skadeståndslagen utan att beskedet har haft så nära anknytning till ett ärende om föräldrapenning att det måste anses ha lämnats vid myndighetsutövning.
Det grundläggande villkoret för skadeståndsansvar enligt den angivna bestämmelsen är därmed uppfyllt.
När det därefter gäller frågan om staten ändå bör vara fri från skadeståndsansvar med hänsyn till den sk standard regeln i 3 kap 3 § skadeståndslagen bör beaktas bl a att den lämnade upplysningen har haft karaktären av ett klart besked angående myndighetens blivande bedömning. I en sådan situation är det rimligt att se ganska strängt på ett begånget fel. Såvitt framgått har A.A lämnat korrekta och fullständiga uppgifter om sakförhållandena. Hon har också klargjort för försäkringskassans representant att det begärda beskedet var väsentligt för henne.
Det sagda leder till att skadeståndsskyldighet för staten bör anses föreligga även med beaktande av standardregeln.
Tvist råder inte om det yrkade beloppets skälighet.
Domslut.
HD fastställer HovR:ns domslut.