Bakgrund
Försäkringskassan beslutade i mars 2020 att föräldrapenning för en 31-årig man kan lämnas på sjukpenningnivå. Som skäl för beslutet angavs att han, även om han under en period inte fått aktivitetsstöd, hade skyddat sin tidigare sjukpenninggrundande inkomst, SGI, (G) med stöd av 4 § andra stycket förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenningsgrundande inkomst.
Målet i förvaltningsrätten
Allmänna ombudet för socialförsäkringen yrkar att förvaltningsrätten ska upphäva beslutet och förklara att han inte har rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivå från och med i augusti 2019.
Till stöd för överklagandet anför Allmänna ombudet följande. Mannen ansökte om föräldrapenning på sjukpenningnivå från och med den 16 augusti 2019 för ett barn fött den 2 augusti 2019. Med anledning av ansökan utredde Försäkringskassan hans SGI. Av utredningen framgår bl.a. att han stod till arbetsmarknadens förfogande till och med den 6 mars 2019. Han var därefter inskriven i ett arbetsmarknadspolitiskt program under perioden 7 mars–2 juni 2019. Någon ersättning i form av aktivitetsstöd betalades inte ut för tiden den 7–31 mars 2019 på grund av att han ansökt för sent om det.
Föräldrapenning lämnas enligt bestämmelserna i socialförsäkringsbalken på sjukpenningnivå om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen har varit försäkrad för sjukpenning och under hela den tiden haft rätt till en sjukpenning som överstiger lägstanivån för föräldrapenning. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda lämnas föräldrapenning på grundnivå.
SGI-skydd gäller enligt bestämmelser i socialförsäkringsbalken under tid då den försäkrade deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning, eller står till arbetsmarknadens förfogande. Av bestämmelser i förordningen om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst framgår att skyddsbestämmelserna ska tillämpas för en försäkrad som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program men inte får aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning på grund av att han eller hon är avstängd från rätt till någon sådan ersättning enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser när han eller hon enligt den förordningen inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan, inte lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid eller inte besökt eller tagit kontakt med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid en överenskommen eller på annat sätt bestämd tidpunkt, vid ett tillfälle avvisat någon insats, aktivitet eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom programmet, eller utan giltig anledning lämnat sitt arbete eller på grund av otillbörligt uppträdande skilts från sitt arbete. Skyddsbestämmelserna ska även tillämpas för en försäkrad som utan att vara avstängd från rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning inte får någon sådan ersättning.
Som framgått ovan kan en SGI även vara skyddad när den försäkrade, utan att vara avstängd från rätt till ersättning, inte får någon ersättning. Eftersom undantagsbestämmelsen återfinns i en förordning saknas det förarbeten.
De uttalanden som finns i förarbetena till socialförsäkringsbalken tar i det närmaste sikte på den situationen att den försäkrade har stängts av från rätt till ersättning. I övrigt sägs bara att vissa beaktansvärda situationer kan motivera att ett avsteg görs från kraven som ställs på den försäkrade (prop. 20114/15:21 s. 11 f.). Det enda kravet som kan utläsas i bestämmelsen är att den försäkrade då ska delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. En litterär tolkning av undantagsbestämmelsen får anses tala för att det är möjligt att ge bestämmelsen en relativt vid tillämpning. En sådan bokstavstolkning av bestämmelsen skulle medföra att förordningen har kommit att utsträcka SGI-skyddet för den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program på ett sådant sätt att huvudregeln i praktiken blir verkningslös. Oavsett anledningen till att den försäkrade står utan någon form av ersättning skulle det finnas ett SGI-skydd. Det är då nästintill fråga om ett oförbrukbart SGI-skydd så länge den försäkrade är inskriven i ett arbetsmarknadspolitiskt program.
Den omständigheten att det är en undantagsbestämmelse och lagstiftarens intentioner om skyddsvärda situationer bör tillmätas avgörande betydelse. Det talar sammantaget för att bestämmelsen inte bör ges en alltför vid tillämpning. Att den försäkrade har gått miste om ersättning till följd av en försenad ansökan är därför inte en sådan omständighet som medför att undantagsbestämmelsen är tillämplig.
Mannen kan därför inte anses ha ett obrutet SGI-skydd efter den 31 mars 2019. Villkoret om att vara försäkrad för sjukpenning under minst 240 dagar i följd före barnets födelse kan därför inte anses uppfyllt. Han kan därför inte beviljas föräldrapenning på sjukpenningnivå. Försäkringskassans beslut bör därför upphävas.
Försäkringskassan, som har förelagts att yttra sig i målet, anför i huvudsak följande. Det framgår inte av förordningen om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst i vilka situationer som SGI-skydd föreligger när den försäkrade deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program utan att ha fått någon ersättning utbetald. Det finns inte heller något vägledande avgörande från högsta instans. Försäkringskassan anser därför att det är viktigt att frågan prövas.
Mannen har inte yttrat sig över överklagandet.
Förvaltningsrättens skäl för avgörandet
Utgångspunkter för prövningen
Frågan i målet är om mannens tidigare SGI har varit skyddad under perioden 7–31 mars 2019 och om han därmed har varit försäkrad för sjukpenning i minst 240 dagar före sitt barns födelse. Han har enligt 12 kap. 35 § socialförsäkringsbalken i så fall rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivå.
Den sjukpenninggrundande inkomsten är som utgångspunkt den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete antingen som arbetstagare eller på annan grund (25 kap. 2 § socialförsäkringsbalken).
Under tid då den försäkrade är arbetslös och inte uppbär någon inkomst från eget arbete skyddas en tidigare sjukpenninggrundande inkomst enligt 26 kap. 13 § första stycket socialförsäkringsbalken om den försäkrade
1. deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning, eller
2. står till arbetsmarknadens förfogande.
Enligt andra stycket nyss nämnda lagrum får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter bl.a. om undantag från kravet på att den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program ska få aktivitetsstöd. Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst.
I 4 § nyss nämnda förordning anges följande. Skyddsbestämmelserna ska tillämpas för en försäkrad som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program men inte får aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning på grund av att han eller hon är avstängd från rätt till någon sådan ersättning enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser när han eller hon enligt den förordningen
1. inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan, inte lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid eller inte besökt eller tagit kontakt med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid en överenskommen eller på annat sätt bestämd tidpunkt,
2. vid ett tillfälle avvisat någon insats, aktivitet eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom programmet, eller
3. utan giltig anledning lämnat sitt arbete eller på grund av otillbörligt uppträdande skilts från sitt arbete.
Skyddsbestämmelserna ska även tillämpas för en försäkrad som utan att vara avstängd från rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning inte får någon sådan ersättning.
Förvaltningsrättens bedömning
Av utredningen framgår att mannen från och med den 7 mars 2019 har deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program till och med den 2 juni 2019 samt att han under den tid som han har deltagit i det arbetsmarknadspolitiska programmet har fått aktivitetsstöd, med undantag för perioden 7–31 mars 2019, då han inte haft rätt till aktivitetsstöd med anledning av att han ansökt om det för sent.
Förvaltningsrätten konstaterar att det i 26 kap. 13 § första stycket socialförsäkringsbalken finns en huvudregel om skydd för SGI vid deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program enligt vilken en förutsättning för skydd är att den försäkrade också uppbär en form av ersättning, t.ex. aktivitetsstöd. Av andra stycket framgår dock att regeringen får föreskriva undantag från kravet på att få sådan ersättning, vilket regeringen har gjort i 4 § förordningen om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst.
Undantag har föreskrivits för vissa fall då den försäkrade är avstängd från rätten till ersättning. Något sådant undantag är det inte fråga om i det aktuella fallet eftersom mannen inte har varit avstängd. Undantag har också föreskrivits för en försäkrad som utan att vara avstängd från rätt till bl.a. aktivitetsstöd inte får någon ersättning.
Förvaltningsrätten konstaterar att han inte har fått någon ersättning i form av aktivitetsstöd. Det har inte kommit fram att han inte skulle ha haft rätt till det om han hade ansökt om det i rätt tid. Förvaltningsrätten anser att föreskriften ger stöd för Försäkringskassans bedömning att mannens SGI har varit skyddad under perioden 7–31 mars 2019 då han inte fick något aktivitetsstöd. Förvaltningsrätten har inte funnit någon rättspraxis avseende liknande fall och bedömer att förarbetena till socialförsäkringsbalken inte ger stöd för någon annan tolkning än den Försäkringskassan har gjort. Något skäl för att ändra eller upphäva Försäkringskassans beslut har enligt förvaltningsrätten inte kommit fram.
Målet i kammarrätten
Yrkanden
Allmänna ombudet för socialförsäkringen yrkar att kammarrätten meddelar prövningstillstånd och förklarar att mannen inte har rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivå från och med den 16 augusti 2019. Allmänna ombudet för fram i huvudsak följande.
Det saknas vägledande avgöranden som tydliggör i vilka situationer som undantagsbestämmelsen i 4 § andra stycket förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst (förordningen) är tillämplig.
Eftersom undantagsbestämmelsen återfinns i en förordning saknas det vägledande uttalanden i förarbeten för hur bestämmelsen ska tolkas. I avsaknad av sådan ledning är det möjligt, att som förvaltningsrätten har gjort, ge bestämmelsen en något vidare tillämpning. En sådan tolkning innebär emellertid att undantagsbestämmelsen i det närmaste kommit att åsidosätta huvudregeln i 26 kap. 13 § socialförsäkringsbalken och de rekvisit som enligt lag måste vara uppfyllda för ett SGI-skydd. Ur ett systematiskt perspektiv framstår en sådan ordning som problematisk. Detta bl.a. mot bakgrund av att det medför ett mer omfattande SGI-skydd än för många andra arbetslösa försäkrade i liknande situationer. Behovet av ett klargörande i domstol framstår därför som stort.
En ytterligare fråga som aktualiseras i målet är i vilken omfattning SGI-skyddet kan utsträckas genom en förordning. Av praxis framgår att det inte finns något hinder mot att i viss omfattning tillåta materiellt utfyllande regler. En förutsättning är då att regleringen inte tillför något väsentligen nytt. Bestämmelsen i lag har dock tillförts något väsentligen nytt genom 4 § andra stycket förordningen.
Skälen för kammarrättens avgörande
Prövningstillstånd
Kammarrätten meddelar prövningstillstånd och bedömer att det finns skäl att ta upp målet till omedelbart avgörande.
Föräldrapenning på sjukpenningnivå
Det som allmänna ombudet för socialförsäkringen för fram och det som i övrigt kommit fram ger inte kammarrätten anledning att göra någon annan bedömning än den som förvaltningsrätten har gjort. Överklagandet ska därför avslås.
Högsta förvaltningsdomstolen
Målet föredras.
Högsta förvaltningsdomstolen meddelar prövningstillstånd.
Den fråga i målet som har lett till att Högsta förvaltningsdomstolen meddelat prövningstillstånd gäller tillämpningen av 4 § andra stycket förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst jämförd med 26 kap. 13 § första stycket och andra stycket 1 socialförsäkringsbalken.