Högsta förvaltningsdomstolen
Bakgrund
1. Omvårdnadsbidrag är en socialförsäkringsförmån som enligt socialförsäkringsbalken kan beviljas en förälder till ett barn som på grund av funktionsnedsättning kan antas vara i behov av omvårdnad och tillsyn under minst sex månader. Beroende på omfattningen av barnets omvårdnads- och tillsynsbehov lämnas bidraget med en fjärdedels, halv, tre fjärdedels eller hel förmån.
2. Rätten till omvårdnadsbidrag påverkas av om barnets behov av omvårdnad och tillsyn tillgodoses genom annat samhällsstöd, t.ex. insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS.
3. Om omvårdnadsbidrag har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den som har fått ersättningen har insett eller skäligen borde ha insett detta, ska Försäkringskassan besluta om återbetalning av ersättningen.
4. AA var beviljad tre fjärdedels omvårdnadsbidrag för sin dotter för perioden juli 2021–juni 2023. I december 2021 flyttade dottern hemifrån till ett s.k. LSS-boende, vilket AA informerade Försäkringskassan om.
5. Hösten 2023 beslutade Försäkringskassan att AA skulle betala tillbaka ca 15 000 kr som hon hade fått för mycket i omvårdnadsbidrag för perioden januari–mars 2022. Beslutet motiverades med att dotterns behov av omvårdnad och tillsyn delvis tillgodosågs genom den beviljade boendeplaceringen och att AA därför bara hade haft rätt till en fjärdedels omvårdnadsbidrag. Enligt Försäkringskassan borde AA skäligen ha insett att omvårdnadsbidrag betalats ut med ett för högt belopp.
6. AA överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm och anförde att hon vid flera tillfällen hade informerat Försäkringskassan om att dottern mest vistades hemma hos henne och inte på LSS-boendet. Till stöd för sin talan gav hon in en skrivelse från boendet där det framgick vilka datum som dottern hade varit på boendet respektive hemma hos AA .
7. Förvaltningsrätten ansåg att skrivelsen gav visst stöd för att dottern hade bott hemma hos AA i mycket hög utsträckning och att det kunde påverka storleken på återkravet. Enligt förvaltningsrätten hade Försäkringskassan inte på ett tillfredsställande sätt utrett om förutsättningarna för ett återkrav var uppfyllda eller till vilket belopp ett eventuellt återkrav skulle fastställas. Försäkringskassans beslut upphävdes därför och målet återförvisades till myndigheten för förnyat ställningstagande.
8. AA överklagade till Kammarrätten i Stockholm som upphävde förvaltningsrättens dom i den delen som gällde återförvisning.
9. Kammarrätten konstaterade att ett återkravsärende initieras av Försäkringskassan och är av betungande karaktär för den enskilde. Enligt kammarrätten innebär detta att det inte kan bli aktuellt att återförvisa ett mål till Försäkringskassan med motiveringen att myndigheten inte på ett tillfredsställande sätt har utrett om förutsättningarna för ett återkrav är uppfyllda. I stället är det bevisbördans placering som avgör vem som får bära nackdelen av en bristande utredning. Om en domstol finner att Försäkringskassan inte har uppfyllt sin bevisbörda ska beslutet om återbetalning enbart upphävas.
Yrkanden m.m.
10. Försäkringskassan yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva kammarrättens avgörande och fastställa förvaltningsrättens avgörande samt anför följande.
11. Försäkringskassan medger att myndigheten inte har fullgjort sin utredningsskyldighet i det aktuella återkravsärendet. Den omständigheten bör innebära att utredningen i förvaltningsrätten inte var fullgod och att det därmed fanns hinder mot att pröva målet i sak. Det var därför rätt av förvaltningsrätten att återförvisa målet till Försäkringskassan för ny handläggning.
12. AA anser att överklagandet ska avslås och anför följande.
13. Det förhållandet att Försäkringskassan inte har uppfyllt sin utredningsskyldighet inför sitt beslut om återbetalning innebär inte att utredningen i förvaltningsrätten inte var fullgod. Något sakprövningshinder förelåg därmed inte och målet kunde således ha avgjorts i sak.
Skälen för avgörandet
Frågan i Högsta förvaltningsdomstolen
14. Frågan är om en domstol ska återförvisa ett mål om återbetalning av en socialförsäkringsförmån till Försäkringskassan när myndigheten har brustit i sin utredningsskyldighet.
Rättslig reglering m.m.
15. Av 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken framgår att Försäkringskassan ska besluta om återbetalning av ersättning om ersättning har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den som har fått ersättningen har insett eller skäligen borde ha insett detta.
16. Enligt 110 kap. 13 § första stycket ska den handläggande myndigheten se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver.
17. I 8 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) anges att rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. I andra stycket föreskrivs att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar.
Högsta förvaltningsdomstolens bedömning
18. Försäkringskassan har brustit i sin utredningsskyldighet genom att inte utreda i vilken utsträckning AA:s dotter har fått sina behov av omvårdnad och tillsyn tillgodosedda genom den beviljade boendeinsatsen. En sådan utredning har varit nödvändig för att bedöma om det funnits grund för att återkräva hela eller delar av det omvårdnadsbidrag som AA har fått under den aktuella perioden.
19. Försäkringskassan menar att den omständigheten att myndigheten har brustit i sin utredningsskyldighet innebär att det fanns hinder för förvaltningsrätten att pröva målet i sak.
20. När en myndighets beslut överklagas ska domstolen enligt 8 § förvaltningsprocesslagen se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och verka för att parterna avhjälper ofullständigheter i sina framställningar. Hur långt domstolens ansvar sträcker sig varierar mellan olika måltyper och är också beroende av partsförhållandena och omständigheterna i det enskilda fallet (se t.ex. prop. 1971:30 del 2 s. 529 f., prop. 2012/13:45 s. 113 f. samt HFD 2023 ref. 33 och där angivna rättsfall).
21. Ärenden om återbetalning av en socialförsäkringsförmån initieras av Försäkringskassan och ett beslut om återbetalning är av betungande karaktär för den enskilde. Av förarbetena till 110 kap. 13 § första stycket socialförsäkringsbalken framgår att Försäkringskassan har huvudansvaret för att behövlig utredning kommer in i sådana ärenden och att utredningsskyldigheten är väsentligt mera omfattande än vid beslut som för den enskilde är av gynnande karaktär (prop. 2008/09:200 del 2 s. 555).
22. Försäkringskassans utredningsskyldighet är således omfattande i återbetalningsärenden. När det gäller sådana ärenden är det vidare Försäkringskassan som har bevisbördan för att förutsättningarna för återbetalning är uppfyllda (se t.ex. HFD 2024 ref. 62).
23. Dessa förhållanden innebär enligt Högsta förvaltningsdomstolen att domstolarnas ansvar för utredningen i mål om återbetalning av en socialförsäkringsförmån måste anses vara mycket begränsat.
24. Att Försäkringskassan har brustit i sin utredningsskyldighet i ett ärende om återbetalning innebär inte att utredningen i domstolen ska anses så bristfällig att målet inte kan tas upp till prövning i sak. I stället bör målet avgöras utifrån bevisbördans placering. Det kan därför inte bli aktuellt att återförvisa ett mål om återbetalning av en socialförsäkringsförmån till Försäkringskassan på grund av att myndigheten har brustit i sin utredningsskyldighet i fråga om sådana omständigheter som Försäkringskassan har bevisbördan för.
25. Mot bakgrund av det sagda finner Högsta förvaltningsdomstolen, i likhet med kammarrätten, att förvaltningsrätten inte borde ha återförvisat målet till Försäkringskassan för ett förnyat ställningstagande till om förutsättningarna för återbetalningsskyldighet var uppfyllda. Det var därmed riktigt av kammarrätten att upphäva förvaltningsrättens dom i denna del. Överklagandet ska därför avslås.
Förvaltningsrätten i Stockholm
Bakgrund och yrkanden
Försäkringskassan beslutade vid omprövning den 20 september 2023 att AA ska betala tillbaka 15 093 kr som hon bedömdes ha fått för mycket i omvårdnadsbidrag under perioden januari – mars 2022.
AA yrkar att hon inte ska vara återbetalningsskyldig och anför bl.a. följande. Efter den 20 december 2021 har hon varit i kontakt med Försäkringskassan flera gånger angående omvårdnadsbidraget. Hon har litat på den information hon har fått av myndigheten och kan inte rimligen anses ha insett att hon fått felaktiga utbetalningar. Hon ska inte lastas för Försäkringskassans misstag. Hennes dotter EE:s placering på boendet fungerade inte som tänkt. Trots placeringsbeslutet har EE varit mer hemma hos henne än på boendet, vilket boendet kan verifiera, men Försäkringskassan har inte kontrollerat om denna uppgift stämmer.
Även när EE väl var på LSS-boendet behövde hon fortsatt ta emot många telefonsamtal varje dag för att bl.a. hjälpa boendepersonalen och trösta EE. Hon gjorde nästan lika mycket under denna period som om EE hade varit hemma, men över telefon. Tanken var att EE skulle vara hemma varannan helg och halva sina lov, men i realiteten har hon varit hemma flera gånger per vecka, varje helg och hela sina lov.
Till stöd för sin talan har AA åberopat en skrivelse från personal på EE:s LSS-boende samt personalens anteckningar om när EE har varit på boendet. Av skrivelsen framgår bl.a. följande. Under perioden december 2021 – mars 2022 behövdes mycket stöd från AA, dels för att trygga upp för EE, dels för att hjälpa personalen att lära känna henne. EE ringde sin mamma flera gånger per dygn. Hon vågade inte prata med boendets personal utan allt gick genom hennes mamma. EE har inte varit på plats på LSS-boendet som planerat. Hon rymde ofta hem och vägrade komma tillbaka.
Försäkringskassan anser att överklagandet ska avslås och tillägger bl.a. följande. Det är skyldighet att känna till lagar och regler. Då EE inte längre bodde heltid hos henne borde skäligen ha insett att omvårdnadsbidrag lämnades med ett för högt belopp under perioden januari – mars 2022. LSS-boendets redogörelse som har åberopat ger dock stöd för att EE under denna period var hemma hos henne i en förhållandevis stor utsträckning. Detta är en omständighet som kan påverka nivån på omvårdnadsbidraget under perioden, och därmed också det aktuella återkravet. Bedömningen överlämnas i denna del till förvaltningsrätten.
Skälen för avgörandet
AA har framfört flera invändningar mot Försäkringskassans hantering av hennes ärende. Förvaltningsrätten utövar dock ingen tillsyn över Försäkringskassan. Frågan som rätten ska ta ställning till är om Försäkringskassan haft skäl för sitt beslut att återkräva på 15 093 kr och om det i så fall finns skäl för att befria henne från återbetalningsskyldigheten. Det är Försäkringskassan som har att visa att förutsättningarna för återbetalning är uppfyllda (HFD 2011 ref. 81 och HFD 2013 ref. 50).
AA har anfört att EE, trots sin plats på LSS-boendet, i realiteten bodde hemma hos henne i mycket hög utsträckning under perioden januari – mars 2022, dvs. under den period som återkravet avser. Enligt förvaltningsrättens mening ger LSS-boendepersonalens skrivelse visst stöd för denna uppgift. Försäkringskassan har inte heller ifrågasatt att EE har varit hemma hos AA i viss omfattning och att detta faktum kan påverka hur stort belopp återkravet rätteligen borde avse.
Mot denna bakgrund av dessa nytillkomna uppgifter bedömer förvaltningsrätten att Försäkringskassan inte på ett tillfredsställande sätt har utrett om förutsättningarna för ett återkrav är uppfyllda samt med vilket belopp ett eventuellt återkrav ska fastställas.
Det överklagade beslutet ska därför upphävas och målet ska visas åter till Försäkringskassan för förnyat ställningstagande till om förutsättningarna för återkrav är uppfyllda respektive till vilket belopp ett eventuellt återkrav ska fastställas.
Kammarrätten i Stockholm
Yrkanden
AA överklagar och för fram bl.a. följande. Hon anser inte att målet ska visas åter till Försäkringskassan. Hon anser fortfarande att hon har gjort rätt i och med att hon kontaktat Försäkringskassan flera gånger för att informera om sin dotters placering och hur den har fungerat.
Försäkringskassan anser att överklagande ska avslås.
Skälen för kammarrättens avgörande
Förvaltningsrätten har i den överklagade domen upphävt Försäkringskassans omprövningsbeslut den 20 september 2023 som innebar att ansågs återbetalningsskyldig för omvårdnadsbidrag som AA erhållit för mycket under perioden januari – mars 2022 och visat målet åter till Försäkringskassan för förnyat ställningstagande till om förutsättningarna för återkrav är uppfyllda samt till vilket belopp ett eventuellt återkrav ska fastställas. I skälen för avgörandet har förvaltningsrätten angett att nytillkomna uppgifter som hon fört fram om hur mycket hennes dotter bodde hemma och inte på sitt beviljade LSS-boende kan påverka hur stort belopp återkravet rätteligen borde avse.
Detta innebar enligt förvaltningsrätten att Försäkringskassan inte på ett tillfredsställande sätt hade utrett om förutsättningar för ett återkrav var uppfyllda samt med vilket belopp ett eventuellt återkrav ska fastställas.
När det gäller ärenden om återkrav så är det Försäkringskassan som ska visa att förutsättningarna för återbetalning är uppfyllda (HFD 2011 ref. 81 och HFD 2013 ref. 50). Enligt kammarrättens mening innebär detta att om en domstol finner att Försäkringskassan inte har uppfyllt detta krav så ska beslutet om återbetalning upphävas. Det var därför korrekt av förvaltningsrätten att upphäva Försäkringskassan beslut avseende återbetalning av omvårdnadsbidrag. Vad gäller frågan om återförvisning för förnyat ställningstagande konstaterar kammarrätten att ett återkravsärende initieras av Försäkringskassan och är av betungande karaktär för den enskilde.
Enligt kammarrättens mening innebär detta att det inte kan bli aktuellt att återförvisa ett mål till Försäkringskassan med motiveringen att myndigheten inte på ett tillfredsställande sätt har utrett om förutsättningarna för ett återkrav är uppfyllda. Det är i stället bevisbördans placering som avgör vem som får bära nackdelen av en bristande utredning. Eftersom det är Försäkringskassan som har bevisbördan i ett ärende om återbetalning var det därför inte korrekt av förvaltningsrätten att visa målet åter för förnyat ställningstagande till om förutsättningarna för ett återkrav var uppfyllda.
Förvaltningsrättens dom ska därför upphävas i denna del.
—
Högsta förvaltningsdomstolens dom 2025-12-02 i mål nr 5108-24.