Sammanfattning
Inledning
I 2 kap. regeringsformen regleras skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna. Skyddet, som varierar med avseende på grad och form, gäller i förhållande till det allmänna.
Det finns inte någon särskild lagreglering om rätten till ersättning vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen (”grundlagsskadestånd”). Utgångspunkten i svensk rätt är att det krävs särskilt lagstöd för att det ska finnas en rätt till ersättning för icke-ekonomisk eller ideell skada. Däremot finns det enligt skadeståndslagen möjligheter för en skadelidande att få ersättning för bland annat sakskada som har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning.
Även Europakonventionen ger ett skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Skadestånd kan under vissa förutsättningar utgå vid överträdelser av konventionen. Sedan den 1 april 2018 finns en bestämmelse i skadeståndslagen om sådant skadestånd (3 kap. 4 §, ”konventionsskadestånd”).
Kommittén har haft i uppdrag att överväga om rätten till ersättning från det allmänna för skada som orsakats vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen bör utvidgas. Det har också ingått i uppdraget att, oavsett om kommittén bedömer att rätten till ersättning bör utvidgas eller inte, överväga om det är ändamålsenligt och önskvärt att ersättningsrätten regleras i lag.
Kommitténs uppdrag går tillbaka på Högsta domstolens dom i rättsfallet Medborgarskapet I. Domstolen kom där fram till att staten var ersättningsskyldig, trots avsaknaden av uttryckligt lagstöd, för ideell skada på grund av avregistrering av ett svenskt medborgarskap i strid med regeringsformen. Rättsfallet ger inte någon klar bild av vilka grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen som kan komma i fråga för att med framgång åberopas i ett skadeståndsmål.
Grundlagsskadestånd bör regleras i lag
Rättighetsskyddet har på senare år har stärkts både i Sverige och i andra länder. Det har skett en övergång till en mer rättighetsbaserad juridik, framför allt på grundval av Europakonventionen.
Bestämmelsen om konventionsskadestånd och rättsfallet Medborgarskapet I belyser att det när det gäller skadestånd för närvarande råder en betydligt större osäkerhet kring enskildas möjligheter att gentemot det allmänna göra gällande rättighetsskyddet i 2 kap. reger- ingsformen än det i stora delar motsvarande rättighetsskyddet i Europakonventionen.
Enligt kommitténs bedömning kan det på goda grunder ifrågasättas varför skyddet för fri- och rättigheter enligt regeringsformen på så vis är sämre och mer oklart än skyddet enligt Europakonventionen. Skyddet borde vara minst lika starkt.
Det finns därför ett behov av att tydliggöra rättsläget i fråga om grundlagsskadestånd. Genom ett sådant tydliggörande påverkas rättighetsskyddet för enskilda i positiv riktning. Det gäller särskilt i fråga om ideell skada, som har en central betydelse i fråga om många rättighetsöverträdelser.
Även från andra utgångspunkter än den enskildes möjligheter att få kompensation för rättighetsöverträdelser kan det ifrågasättas om skillnaderna när det gäller möjligheterna att rättsligt genomdriva fri- och rättigheterna i rättighetskatalogerna i regeringsformen respektive Europakonventionen är motiverade. Det gäller särskilt om man ser saken från ett konstitutionellt perspektiv. Regeringsformen är den grundlag som utgör fundamentet för demokratin och statsskicket i Sverige. De grundläggande fri- och rättigheterna har där en central plats.
Det är följaktligen viktigt att regeringsformen inte framstår som mindre användbar för medborgarna än Europakonventionen. En bestämmelse om grundlagsskadestånd får konsekvensen att regeringsformen lyfts fram i rättstillämpningen och framträder tydligare i relation till konventionen. På det sättet stärks rättsordningens legitimitet och demokratiska förankring.
Ett sådant synsätt stämmer också väl överens med en av de bärande idéerna bakom Europakonventionen, nämligen att överträdelser av fri- och rättigheter i första hand ska hanteras inom ramen för den nationella rättsordningen.
Om någon lagreglering inte införs, innebär det att lagstiftaren även fortsättningsvis ger domstolarna en framskjuten roll i fråga om att slå fast i vilka situationer en enskild ska kunna få grundlagsskadestånd. Med tanke på att skadeståndsmål där rättighetsöverträdelser åberopas som ansvarsgrund är förhållandevis få och processer många gånger är resurskrävande för parterna, dröjer det sannolikt länge innan det går att tala om ett klart och förutsebart rättsläge.
En lagstiftning uppfyller enligt kommitténs uppfattning bättre kraven på effektivitet och förutsebarhet. Genom en lagregel ges enskilda ett besked om att det finns en möjlighet att få frågan om en överträdelse av 2 kap. regeringsformen prövad inom ramen för en skadeståndsprocess och att det kan finnas en rätt till skadestånd vid en konstaterad överträdelse. Det gör det lättare att ta ställning till om det finns skäl att vidta åtgärder mot det allmänna med anledning av en upplevd överträdelse.
Kommittén anser dessutom att det är allmänt sett otillfredsställande att en så viktig fråga som det allmännas ersättningsansvar för överträdelser av regeringsformens fri- och rättigheter utvecklas vidare utan att lagstiftaren har tagit ställning och gett domstolarna vägledning. En lagreglering framstår som det bästa sättet att uppnå en väl fungerande ordning på ett omfattande och komplicerat rättsområde. En bestämmelse om grundlagsskadestånd skulle sannolikt, mot bakgrund av de möjligheter som skadeståndslagen och annan lagstiftning redan ger enskilda att få ersättning från det allmänna för rättighetsöverträdelser, i realiteten inte utvidga rättighetsskyddet i någon mer betydande utsträckning. Som nyss berörts kan en sådan bestämmelse ändå bidra till att rättighetsskyddet vitaliseras och får det genomslag som det är tänkt. Det finns ett betydande värde i att regeringsformen innehåller en levande och för medborgarna användbar rättighetskatalog.
Enligt kommitténs mening bör mot denna bakgrund möjligheten till grundlagsskadestånd lagregleras. Regleringen kan utformas på ett sätt som tillåter att rättsläget även fortsättningsvis kan vara dynamiskt.
Hur en lagregel bör utformas
En bestämmelse med det överordnade syftet att tydliggöra rättsläget i fråga om grundlagsskadestånd och därigenom stärka skyddet för enskildas fri- och rättigheter bör tas in i skadeståndslagen.
En övergripande målsättning bör vara att bestämmelsen ska bli en del av ett tydligt och överskådligt skadeståndsrättsligt system som ger förutsättningar för en rättssäker tillämpning. Bestämmelsen om konventionsskadestånd och Högsta domstolens rättspraxis bör vara vägledande. Bestämmelsen bör också gå att försvara från statsfinansiella utgångspunkter.
På samma sätt som när det gäller konventionsskadestånd kommer den grundläggande avgränsningen av tillämpningsområdet för grundlagsskadeståndet att ske genom bedömningen av om det har skett en överträdelse av en fri- och rättighet eller inte. Frågan om ett beslut eller annan åtgärd eller en viss lagstiftning utgör en överträdelse måste avgöras efter en helhetsbedömning av den specifika situationen. Bedömningen bör ske med hänsyn till rättsfall, förarbetsuttalanden och allmänna rättsprinciper, men även till hur motsvarande fri- och rättighet behandlas i konventionsrätten och EU-rätten. Varje fel av en myndighet eller domstol som har med en fri- och rättighet att göra utgör inte en överträdelse av fri- och rättigheten.
När det gäller konventionsskadeståndet uppställs ett så kallat nödvändighetskrav för att närmare precisera skadeståndsansvaret. Kravet, som är utformat med utgångspunkt i Sveriges folkrättsliga förpliktelser, innebär att skadestånd ska utges endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen.
Utöver förutsättningen att det ska ha förekommit en överträdelse av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen bör en reglering om grundlagsskadestånd enligt kommitténs mening innehålla en motsvarande avgränsning av skadeståndsansvaret. Situationer där det av någon anledning framstår som mindre rimligt att det allmänna ska bli skadeståndsansvarigt bör inte omfattas. Vissa överträdelser, typiskt sett mindre allvarliga sådana, bör inte kompenseras genom skadestånd. Förutsättningarna för grundlagsskadestånd bör avgöras efter en helhetsbedömning.
Enligt kommitténs mening är det en lämplig lösning att föreskriva att grundlagsskadestånd ska utges i den utsträckning som det med hänsyn till omständigheterna behövs för att kompensera den skadelidande för överträdelsen. Det ska då särskilt beaktas vilka andra möjligheter den skadelidande har eller har haft till annan gottgörelse och till rättelse eller avhjälpande.
Avsikten med detta behovskrav är att domstolarna i praktiken ska göra motsvarande överväganden som vid tillämpning av det nödvändighetskrav som gäller beträffande konventionsskadestånd. Det är fråga om samma slags intresseavvägning, där det ska beaktas bland annat om den skadelidande har fått kompensation för överträdelsen på något annat sätt än genom skadestånd, till exempel genom ett nedsatt straff. Vidare ska det beaktas om den skadelidande har gjort vad som rimligen kunnat begäras av honom eller henne för att komma till rätta med en överträdelse, till exempel genom att överklaga ett felaktigt beslut.
Med en skadeståndsbestämmelse som är uppbyggd på detta sätt skapas goda förutsättningar för en flexibel rättstillämpning som med hög rättssäkerhet tar hänsyn till möjligheterna att förhindra eller avhjälpa överträdelser av regeringsformen genom materiella och processuella bestämmelser i det befintliga regelsystemet.
En bestämmelse om grundlagsskadestånd bör inordnas i den befintliga paragrafen om konventionsskadestånd, som därmed skulle få ett utvidgat tillämpningsområde. Regelverket kan, bortsett från behovskravet, utformas på samma sätt, exempelvis när det gäller skadeståndets beräkning.
Den nya bestämmelsen bör kunna träda i kraft den 1 januari 2022.
Konsekvenser
Genom den föreslagna lagstiftningen blir det tydligare för den enskilde att han eller hon kan uppställa krav på att det allmänna skyddar och upprätthåller de grundläggande fri- och rättigheter som 2 kap. regeringsformen innehåller. Det bör i förlängningen leda till ett stärkt rättighetsskydd. Vidare får domstolar, rättstillämpande myndigheter och andra ett sammanhållet skadeståndsrättsligt regelverk att förhålla sig till.
Kommittén gör bedömningen att förslagen inte leder till ökade kostnader för det allmänna. Antalet tvister med anknytning till rättighetsöverträdelser i de allmänna domstolarna kan inte antas öka annat än obetydligt.
SOU 2020:4 Grundlagsskadestånd – ett rättighetsskydd för enskilda