Prop. 1995/96:209 Försäkringsskydd vid sjukdom, m.m.
Sjukpenninggrundande inkomst
Semesterlön och semesterersättning
Regeringens förslag: Vid beräkning av sjukpenninggrundande in¬komst skall semesterlön och semesterersättning beräknas till högst det belopp som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid semesterlönen kan anses motsvara. Arbetsskadelivränta skall fortfarande beräknas på hela semesterlönen.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Riksförsäkringsverket (RFV) tillstyrker förslaget vad gäller slopandet av semesterlönefaktorn. För att undvika missförstånd med begreppen semesterlön, semesterlönetillägg eller semesterersättning föreslår RFV att det direkt i lagtexten anges hur månadsinkomsten respektive veckoinkomsten skall räknas upp, dvs. med faktorn 12 respektive 52. Kammarrätten i Göteborg anser att det från både principiella och administrativa utgångspunkter kan göras invändningar mot att inkomstunderlaget beräknas annorlunda vid arbetsskada än vid andra former av ersättning. I avvaktan på att arbetsskadelagstiftningen reformeras kan en särregel dock accepteras under ett övergångsskede. Länsrätten i Uppsala län anser att det borde föreligga en överensstämmelse mellan beräkningssätt av underlag för såväl sjukpenning, föräldrapenning och arbetsskadelivränta som arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Länsrätten avstyrker förslaget.
Arbetsgivarverket anser att förslaget är rimligt mot bakgrund av att sjukpenningen är avsedd att utges i syfte att ersätta den försäkrade för utebliven inkomst vid sjukdom och arbetsskada. Verket anser även att övertidsersättning bör tas bort från inkomstunderlaget, eftersom sådan ersättning endast utges vid arbete utöver det normala. Statskontoret anser att kommittén redan nu borde ha prövat en förändring av beräkningen av arbetsskadelivräntan motsvarande den som föreslås för sjukpenning. Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) tillstyrker förslaget men anser att det även bör genomföras beträffande arbetsskadeförsäkringen. SAF anser vidare att det är viktigt att socialförsäkringarna i så stor utsträckning som möjligt bygger på försäkringsmässiga principer. Avgifter på lönedelar som inte ger någon ersättning bör inte förekomma.
Företagarnas Riksorganisation ställer sig bakom förslaget men anser att förslaget också bör gälla arbetsskadelivränta. LO anser att förslaget är godtagbart med beaktande av sparbetinget i direktiven till kommittén. TCO accepterar förslaget. SACO anser att det kan vara motiverat att vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst exkludera förmåner som den enskilde ändå får behålla under den tid då sjukpenning utges och anser att detta till viss del är fallet med den extra semesterlönen. Vidare anser SACO det vara självklart att varken arbetsgivaravgifter eller egenavgifter tas ut på semesterlön. Arbetslöshetskassornas Samorganisation framhåller att semesterlönefaktorn inte ingår i inkomstunderlaget inom arbetslöshetsförsäkringen. Svenska Kommunalarbetarförbundet anför att när det gäller semesterersättningen kan det inte anses vara allför överkompenserande eller orättvist att en redan intjänad förmån ingår i det aktuella underlaget. Förbundet anser att kommittén överdriver sitt resonemang om överkompensation.
Skälen för regeringens förslag: Enligt semesterlagen (1977:480) har en anställd rätt till semesterlön med tolv procent av arbetsinkomsten under intjänandeåret. Med intjänandeår avses tiden fr.o.m. den 1 april ett år t.o.m. den 31 mars påföljande år. Därefter löper semesteråret lika lång tid.
Den lagstadgade semesterlönens procentsats ger en något högre ersättNing under semestertid än under arbetad tid. Anställda med fast månads eller veckolön bibehåller normalt sin ordinarie lön under en semesterperiod. I stället kompenseras dessa grupper genom ett semesterlönetillägg. Den som inte längre har kvar sin anställning har rätt till semesterersättning med motsvarande belopp.
Den högre kompensation som semesterlönen ger jämfört med lönen för motsvarande arbetad tid beaktas vid beräkning av årsinkomsten vid fastställande av sjukpenninggrundande inkomst. I enlighet med Försäkringsöverdomstolens praxis sker detta genom en schablonberäkning varvid månadslönen, eller inkomsten omräknad till månadslön, multipliceras med faktorn 12,20.
Bl.a. Sjuk- och arbetsskadekommittén och Utredningen om ledighetslagstiftningen (SOU 1994:41) har konstaterat att det förhållandet att semesterlön ingår i den sjukpenninggrundande inkomsten i vissa fall kan innebära att en arbetstagare blir överkompenserad vid bl.a. sjukdom. I enlighet med Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag anser regeringen att vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst skall semesterlön beräknas till högst det belopp som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid semesterlönen kan anses motsvara. Regeringens förslag innebär att månadsinkomsten skall räknas upp med faktorn 12 i stället för enligt dagens praxis med 12,20. Regeringens förslag innebär vidare att – när inte månadsinkomst är aktuell – den genomsnittliga veckolönen multipliceras med 52 eller att motsvarande anpassning får göras vid andra inkomstförhållanden.
Regeringens förslag påverkar de ersättningar där den sjukpenningGrundande inkomsten används som beräkningsgrund, bl.a. sjukpenning, föräldrapenning, närståendepenning. I avvaktan på Sjuk- och arbetsskadekommitténs fortsatta förslag angående bl.a. arbetsskadeförsäkringen gör regeringen dock den bedömningen att förslaget inte skall påverka storleken av en arbetsskadelivränta.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
Förslaget kommer att innebära en minskning av försäkringsutgifterna. Regeringen beräknar att denna besparing uppgår till 560 miljoner kronor brutto.
Skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar
Regeringens förslag: I den sjukpenninggrundande inkomsten skall inte ingå andra skattepliktiga förmåner än ersättning i pengar och inte heller skattepliktiga kostnadsersättningar. Arbetsskadelivränta skall fortfarande beräknas på sådana förmåner och kostnadsersättningar. Som en konsekvensändring skall den s.k. minskningsregeln endast gälla utbetald kontant lön.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Riksförsäkringsverket tillstyrker förslaget vad gäller andra skattepliktiga förmåner än ersättning i pengar och kostnadsersättningar. Enligt Kammarrätten i Göteborg föranleder förslaget den erinringen att det kan vara befogat med en skyddsregel för den som har hela eller den huvudsakliga delen av sin försörjning grundad på andra skattepliktiga förmåner än ersättning i pengar och/eller kostnadsersättningar. Länsrätten i Uppsala län avstyrker förslaget.
LO tillstyrker förslaget. TCO accepterar förslaget men anser att i konsekvens därmed skall inte heller sociala avgifter tas ut. SACO anför att skattepliktiga traktamenten och bilersättningar oftast är att anse som inkomstbortfall och att statsmakterna måste bestämma sig för om dessa ersättningar skall vara lön eller inte. Vidare anser SACO det vara självklart att varken arbetsgivaravgifter eller egenavgifter tas ut på skattepliktiga traktamenten och bilersättningar om dessa inte skall ingå i den sjukpenninggrundande inkomsten. Arbetslöshetskassornas Samorganisation framför att om man vill uppnå en ökad samordning mellan reglerna i arbetslöshetsförsäkringen och ohälsoförsäkringen bör normalt förekommande kostnadsersättningar inräknas i inkomstunderlaget eftersom dessa ersättningar är något som den försäkrade går miste om vid sjukskrivning och bör kompenseras för. Svenska Kommunalarbetarförbundet anser att det är möjligt att förslaget är det minst kännbara besparingsalternativet.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 kap. 2 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) är sjukpenninggrundande inkomst den årliga inkomst i pengar eller andra skattepliktiga förmåner som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete. Om inkomsten helt eller delvis utgörs av skattepliktiga förmåner skall de tas upp till ett värde som bestäms i enlighet med de regler som finns i 8 § första – fjärde och sjätte styckena uppbördslagen (1953:272). Med inkomst av anställning likställs kostnadsersättning som inte enligt 10 § uppbördslagen undantas vid beräkning av preliminär A-skatt.
Om den försäkrade av arbetsgivaren erhåller skattepliktiga förmåner i form av lön, bil, bostad eller helt fri kost under sjukdom för samma tid som sjukpenningen avser, skall sjukpenningen under vissa förutsättningar minskas med värdet av förmånerna enligt den s.k. minskningsregel som finns inom sjukpenningförsäkringen.
I förarbetena (prop. 1990/91:181) till SjLL uttalades att en löne- eller anställningsförmån som inte går förlorad på grund av sjukdomen, t.ex. förmån av fri bostad eller bil, inte skall räknas in i beräkningsunderlaget för sjuklön. Vidare angavs att ersättning som avser att täcka sådana kostnader som arbetstagaren endast har när han utför sitt arbete inte heller bör räknas in i detta. Således gavs reglerna om sjuklön en utformning som innebär ett bättre samband mellan inkomstbortfallet och sjukersättningen än vad som hittills gällt rörande sjukpenning.
Sedan länge har den sjukpenninggrundande inkomsten beräknats även på naturaförmåner. Före år 1988 gällde detta naturaförmåner i form av kost, bostad eller bil, men fr.o.m. år 1988 utsträcktes regeln till att omfatta samtliga då skattepliktiga naturaförmåner. Genom 1990 års skattereform kom en rad andra anställningsförmåner att bli skattepliktiga och därmed också avgifts- och förmånsgrundande i sjukpenningförsäkringen. Det gällde också de delar av kostnadsersättningar som beskattades. Förmåner som därmed blev förmånsgrundande är t.ex. lunchsubventioner, reseförmåner, fri tidning till bostaden samt värdet av de räntefria eller lågförräntade personallån som anställda i banker och andra keditinstitut har möjlighet att få. Förmånsgrundande kostnadsersättningar är t.ex. traktamentsersättningar för resa i tjänsten som inte är förenad med övernattning (endagstraktamente). Vid traktamente för flerdygnsförrättning gäller att den del som överstiger ett schablonbelopp för dag respektive natt medräknas i den sjukpenninggrundande inkomsten. Även traktamente som betalas i samband med arbete på samma ort under tre månader skall medräknas i den sjukpenninggrundande inkomsten. Förmånsgrundande är också ersättning för resa med egen bil till den del den överstiger det i anvisningarna till kommunalskattelagen angivna beloppet, för närvarande 13 kronor per mil.
Nuvarande regelsystem innebär således att försäkrade vars sjukpenninggrundande inkomst helt eller delvis utgörs av skattepliktiga förmåner många gånger fortfarande erhåller en högre kompensation än den avsedda oavsett om förmånen bibehålles eller inte under sjukdomstiden. Detta förhållande är än mer tydligt i samband med ersättning med föräldrapenning.
I enlighet med vad Sjuk- och arbetsskadekommittén föreslagit gör regeringen den bedömningen att skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar inte skall medräknas i den sjukpenninggrundande inkomsten.
Regeringens förslag påverkar de ersättningar där den sjukpenninggrundande inkomsten används som beräkningsgrund, bl.a. sjukpenning, föräldrapenning och närståendepenning. I avvaktan på Sjuk- och arbetsskadekommitténs fortsatta förslag angående bl.a. arbetsskadeförsäkringen bör dock förslaget inte påverka storleken av en arbetsskadelivränta.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
Förslaget om att skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar inte längre skall ingå i den sjukpenninggrundande inkomsten innebär en viss minskning av försäkringsutgifterna. Regeringen beräknar att denna besparing uppgår till 240 miljoner kronor brutto. Förslagen innebär även i administrativt avseende en viss kostnadsbesparing. Någon sådan beräkning har dock inte varit möjlig att göra.
Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring
3 kap. 2 §
Paragrafen, som definierar sjukpenninggrundande inkomst och anger huvuddragen för beräkningen, ändras i fråga om andra skattepliktiga förmåner än ersättning i pengar, i fråga om kostnadsersättningar och i fråga om semesterlön eller motsvarande ersättning, i enlighet med vad som har behandlats i avsnitt 5. I första stycket om vad som utgör sjukpenninggrundande inkomst utgår orden ”eller andra skattepliktiga förmåner” och meningen om kostnadsersättning. I andra stycket upprepas i den hittills gällande lydelsen orden ”i pengar eller andra skattepliktiga förmåner” i bestämmelsen om uppdragstagare. Av bestämningen till ”ersättning” skall i enlighet med ändringen i första stycket ”andra skattepliktiga förmåner” utgå. Eftersom det emellertid är självklart att andra stycket inte kan gälla andra ersättningar än sådana som enligt definitionen i första stycket ingår i sjukpenninggrundande inkomst, kan även uttrycket ”i pengar” utgå. I tredje stycket utgår de två sista meningarna, som behandlar värderingen av förmåner. I stället tillkommer en mening om semesterlön och semesterersättning, vars innebörd är att det förhållandet att dessa ersättningar är något högre än vanlig lön inte skall höja den sjukpenninggrundande inkomsten. Vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst skall alltså inte längre förekomma att månadslön multipliceras med någon annan faktor än 12 eller veckolön med någon annan faktor än 52. För försäkrade med semesterlön eller semesterersättning som ingår i lönen får en särskild beräkning göras så att det belopp med vilket ifrågavarande ersättningar ger en kompensation överstigande den vanliga lönen inte medräknas i den sjukpenninggrundande inkomsten.
Bestämmelserna om sjukpenninggrundande inkomst i 3 kap. är disponerade så, att själva definitionen ges i första stycket av förevarande paragraf, varefter följer olika bestämmelser som innebär preciseringar och kompletteringar. De senare bestämmelserna ligger emellertid alla inom ramen för den givna definitionen av sjukpenninggrundande inkomst. Som en följd av den nu aktuella ändringen av denna definition kommer därför ett antal anslutande bestämmelser att – utan att deras lydelse ändras – gälla endast ersättning i pengar. Så blir fallet i fråga om regleringen i 2 a § av hur vissa ersättningar skall hänföras till endera inkomst av anställning eller inkomst av annat förvärvsarbete.
Andra stycket i förevarande paragraf samt 2 a § tredje och fjärde stycKena har, förutom sin egentliga funktion för sjukpenninggrundande inkomst, också betydelse för beräkningen av pensionsgrundande inkomst, genom en hänvisning i 11 kap. 2 § andra stycket. Sjukpenninggrundande inkomst och pensionsgrundande inkomst kommer i och med de nu aktuella ändringarna i 3 kap. att skilja sig åt på det sättet att i det senare begreppet även fortsättningsvis ingår också andra skattepliktiga förmåner än pengar. De stycken i 3 kap. 2 § och 2 a § som 11 kap. 2 § hänvisar till innehåller emellertid detaljregler och blir enligt föreliggande förslag neutralt formulerade med avseende på denna fråga. När de tillämpas på pensionsgrundande inkomst genom hänvisningen i 11 kap. kommer de därför också fortsättningsvis, utan någon ytterligare ändring, att gälla även andra skattepliktiga förmåner än ersättning i pengar.