8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Prop. 1971:30 med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar m.m.

Innehåll

Måls handläggning

8 § Rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar rätten hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas.

I paragrafen anges principerna för utredningsansvaret i mål vid förvaltningsdomstol. Paragrafen motsvarar 7 § samt delvis 4 § i departementspromemorians lagförslag.

Nuvarande ordning. Kammarrättsstadgan innehåller vissa regler om utredningsansvaret. Enligt 22 § skall bl. a. bestämmelserna i 35 kap. RB om bevisning och i 52 kap. RB om besvär i tillämpliga delar lända till efterrättelse hos kammarrätten. I 35 kap. 6 § RB anges att det ankommer på parterna att sörja för bevisningen men att rätten, om det behövs, självmant får föranstalta om bevisning. Finner rätten att omständighet, som part vill bevisa, är utan betydelse i målet eller att erbjudet bevis inte behövs eller uppenbart skulle bli utan verkan, får bevisningen inte tillåtas. Rätten kan också avvisa erbjudet bevis, om bevisningen kan föras på annat sätt med avsevärt ringare besvär eller kostnad. I 23 § kammarrättsstadgan finns en uttrycklig bestämmelse i samma ämne, vilken anger att kammarrätten har att verka för att utredningen i mål och ärenden blir så fullständig som behövs med hänsyn till deras beskaffenhet och att kammarrätten därvid får självmant föranstalta om bevisning. I 52 kap. 9 § RB anges att rätten kan meddela närmare bestämmelser om skriftväxlingen mellan parterna och därvid även föreskriva i vilket avseende part skall yttra sig.

Departementspromemorian. I promemorian diskuteras om officialprincipen eller förhandlingsprincipen skall ligga till grund för förfarandet i förvaltningsdomstol. Enligt promemorian är förhandlingsprincipen utesluten som allmänt riktmärke för förfarandet redan av den anledningen att det i många mål finns bara en part och att det således i dessa mål saknas den avgörande förutsättningen för att kunna anordna förfarandet som en förhandling mellan två parter. Av de mål där det finns två parter gäller flertalet sådana frågor som parterna inte gärna kan tillåtas disponera över i utredningshänseende. Slutligen finns det i praktiskt taget alla typer av mål i förvaltningsdomstol ett mer eller mindre starkt allmänt intresse att få materiellt riktiga avgöranden till stånd. Slutsatsen blir att rätten bör ha både rätt och skyldighet att ta initiativ till att utredningsmaterialet kompletteras.

I promemorian framhålls vidare att rättens verksamhet i fråga om utredningen kommer att gestalta sig olika beroende på om det är ett en­ eller tvåpartsmål och på om ena parten är företrädare för det allmänna eller ej. Verksamheten kan gälla dels processledning, dels utredningsåtgärder. Processledningen kan bestå, förutom i att leda parternas skriftväxling och inhämta remissyttranden, i anvisningar och frågor till part. Som exempel på utredningsåtgärder från rättens sida nämns i promemorian att rätten inhämtar upplysningar från tredje man eller föranstaltar om syn.

I promemorian framhålls betydelsen av rättens processledande funktion i ett förfarande som domineras av officialprincipen. Med hänsyn härtill anses att den processledande funktionen bör komma till klart uttryck i en inledande paragraf.

Övervägandena utmynnar i att 7 § i den föreslagna lagen skall uppta en bestämmelse av innehåll, att rätten leder parts utredning och tillser att målet blir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet kräver.

Promemorian innehåller dessutom en särskild bestämmelse om rättens processledande verksamhet i 4 §. Där föreskrivs sålunda att rätten meddelar erforderliga anvisningar när ansöknings- eller besvärshandling eller därmed jämförlig handling behöver fullständigas.

Remissyttrandena. Utgångspunkten för de i promemorian föreslagna reglerna, att officialprincipen skall tillämpas i förvaltningsdomstol, har inte föranlett någon erinran vid remissbehandlingen. De synpunkter som har framkommit i remissyttrandena gäller dels hur en allmän bestämmelse om rättens processledande uppgift bör utformas och hur den processledande verksamheten bör gestalta sig, dels hur långt domstolens utredningsplikt bör sträcka sig.

Åtskilliga remissinstanser är kritiska mot den utformning som den allmänna bestämmelsen om rättens processledande uppgift har fått i promemorians lagförslag (”rätten leder parts utredning”). Regeringsrättens ledamöter anser att förvaltningsdomstols skyldighet att leda utredningen följer redan av officialprincipen såsom den har utformats genom föreskriften att rätten skall se till att målet blir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet kräver. De framhåller vidare att det är onödigt att särskilt betona att rätten leder parts utredning. Härigenom kan part dessutom bibringas den olämpliga uppfattningen att han i princip kan förhålla sig tämligen passiv. Svea hovrätt anser att bestämmelsen för tankarna åt fel håll. Riksskattenämnden finner den ägnad att inge läsaren en missuppfattning av domstolens funktion under utredningen. Också hovrätten över Skåne och Blekinge, länsstyrelserna i Gotlands och Kristianstads län samt Sveriges advokatsamfund anser att den ifrågavarande bestämmelsen är onödig. Enligt länsstyrelsen i Kristianstads län bör bestämmelsen utgå med hänsyn till partsställningen i vissa mål. Advokatsamfundet anser det självklart att, om part företräds av ombud, ombudet skall leda utredningen.

Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att bestämmelsen att rätten leder parts utredning är alltför vag och otydlig, om syftet är att domstolen också skall kunna begränsa den utredning som parten vill åstadkomma. En uttrycklig hänvisning till 35 kap. 7 § RB är enligt hovrättens mening då att föredra. Erfarenheter från de allmänna domstolarna visar att detta lagrum inte sällan får praktisk betydelse.

I frågan hur förvaltningsdomstols processledande verksamhet bör gestalta sig framhåller länsstyrelsen i Uppsala län att framför allt länsrätter och länsskatterätter måste utöva serviceverksamhet gentemot parterna i form av aktiv hjälp med kompletteringar. Enligt TCO:s mening bör det skrivas in i lagen att domstolen är skyldig att meddela anvisning om erforderliga kompletteringar, om en skrivelse från enskild part är behäftad med avgörande brister. TCO framhåller att det är ytterst väsentligt att en enskild skall kunna få sin sak prövad på grundval av en ansökan eller en besvärsskrivelse som han har författat utan sakkunnigt biträde och att han skall kunna påräkna överseende med formella brister som hans inlaga kan ha.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att den i 4 § föreskrivna skyldigheten för rätten att ge anvisning om komplettering ofta blir aktuell för länsskatterätternas del. Enligt länsstyrelsen är det vanligt att besvärsskrivelser är mer eller mindre ofullständiga. Här förekommer talrikt hela registret från smärre brister i preciseringen till generella och oklara yrkanden om prövning av olika taxeringar för flera år. Dessa bristfälliga besvär kompletteras nu i befintligt skick med deklarationshandlingar och lämnas till taxeringsintendenten för yttrande. Intendentens yttrande kan eller hör åtminstone ge den skattskyldige information om hur han skall agera vidare i processen. Enligt förslaget åligger det rätten att utfärda föreläggande och meddela anvisningar. Anvisningarna lär ofta inte kunna utformas på ett lämpligt och ändamålsenligt sätt utan att rätten går igenom deklarationen med dess bilagor. Länsstyrelsen finner på grund härav att förslaget för skatterättens del kommer att medföra vidgade arbetsuppgifter för den kvalificerade personalen. Någon häremot svarande arbetslättnad för skatteavdelningens tjänstemän kan inte väntas uppkomma.

Frågan om hur långt domstolens utredningsplikt bör sträcka sig diskuteras i några yttranden. För kammarrätten framstår uttrycket ”tillser” som en plikt att med alla tillgängliga medel utreda målet. Kammarrätten, som godtar att officialprincipen klart uttalas i lagtexten, sätter i fråga om inte ”tillser” bör ersättas med ”verkar för” för att därmed markera att det gäller att med rimliga medel sörja för fullständig utredning. Domstolen erinrar om att uttrycket ”verkar för” används bl. a. i förslaget till lag om skatterätt och vidare att det i kammarrättsstadgan föreskrivs att ”kammar rätten har att verka för att etc.”. Kammarrätten utgår vidare från att skyldigheten att tillämpa officialprincipen får fullgöras på det viset att ledamot i domstol eller tjänsteman vid den vidtar erforderliga åtgärder för måls beredande.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att det bör räcka med att rätten skall tillse att ”målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver”. Att lägga till ordet ”fullständigt”, anser länsstyrelsen ytterst tveksamt, eftersom en sådan avfattning lätt kan led till alltför stora krav på parts medverkan i utredningen och förorsaka onödigt dröjsmål med måls avgörande.

Föreningen Auktoriserade revisorer anser att rätten speciellt bör se till och ta till vara enskild parts intresse av fullgod utredning, eftersom enskild part normalt inte kan antas ha tillräckliga insikter i processordningen och dessutom inte förfogar över den utredningsapparat som det allmänna disponerar.

Länsstyrelsen i Blekinge län förordar en allmän föreskrift i lagen om parts rätt och skyldighet att medverka vid utredningen. Enligt länsstyrelsen råder ju det faktiska förhållandet att det i första hand är rättssökanden eller parterna i ett mål som skall sörja för erforderligt processmaterial. Ett ensidigt framhävande av rättens utredningsansvar kan skapa osäkerhet hos part om betydelsen av hans medverkan i processen och inbjuda till en inte avsedd passivitet från hans sida. Domstolen kan med den föreslagna ordalydelsen också komma att framstå som inkvisitorisk.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län framhåller att det skulle leda till orimliga och i varje fall av lagstiftaren knappast förutsedda konsekvenser om rätten ålades utredningsplikt i kommunalbesvärsmål eller andra mål vari s. k. medborgartalan förs. Den hävdvunna regeln att klagande i kommunalbesvärsmål själv är skyldig att noga precisera och eventuellt bevisa sina anmärkningar för att få dem beaktade kan inte anses ha medfört några nackdelar men har däremot medverkat till att många s. k. okynnesbesvär har kunnat avgöras snabbt.

Departementschefen. Att officialprincipen skall tillämpas vid handläggning av mål hos förvaltningsdomstol har redan berörts i den allmänna motiveringen. Principen innebär att det ytterst är domstolen som har ansvaret för utredningen i målet. Av gammalt har ansetts att detta ansvar sträcker sig olika långt i olika typer av mål. Någon ändring härvidlag är inte avsedd genom förvaltningsprocesslagen.

Principen om domstolens utredningsansvar bör slås fast i en inledande bestämmelse i det avsnitt av lagen som behandlar målens handläggning. Bestämmelsen bör ges en sådan utformning att det framgår att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika typer av mål. Den i departementspromemorian använda formuleringen, att rätten tillser att målet blir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet kräver (7 § andra ledet), uppfyller väsentligen dessa krav. Som en remissinstans påpekat kan dock ordet ”fullständigt” utgå. Enligt min mening finns det annars risk för att utredningsansvaret tolkas som alltför långtgående.

I enlighet med det sagda har som ett första stycke i 8 § tagits in en bestämmelse, att rätten tillser att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Departementspromemorian innehåller dessutom en föreskrift om att rätten leder parts utredning. Föreskriften har kritiserats i flera remissyttranden, bl. a. för att den kan ge anledning till den misstolkningen alt part kan förhålla sig relativt passiv i processen i förlitan på att målet ändå blir tillfredsställande utrett genom rättens försorg.

Även om rätten ytterst har ansvaret för att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, måste det i stor utsträckning ankomma på parterna själva att skaffa fram utredningen. Med hänsyn härtill bör rättens initiativ i utredningshänseende normalt ha den formen att rätten ger part besked om att hans talan behöver kompletteras. Som har påpekats vid remissbehandlingen måste rättens aktivitet på detta område växla, beroende på bl. a. vad för slags mål det är fråga om, om det finns offentlig motpart i målet och om enskild part har ombud i målet. Sålunda ligger det i sakens natur att rätten i allmänhet bör ägna särskild uppmärksamhet åt processledningen när en enskild part inte har ombud i ett enpartsmål och det framgår att parten har svårigheter att ta till vara sin rätt.

När rätten fullgör sin processledande uppgift måste den givetvis vinnlägga sig om att dess anseende för objektivitet och opartiskhet inte kommer i fara. Processledningen bör sålunda ske fullt öppet i förhållande till den vägleddes motpart, när sådan finns, och inriktas främst på uppenbara brister och förbiseenden i enskilds talan. I allmänhet är utrymmet för processledning större i enpartsmål än i exempelvis skattemål, där den enskilde har en allmän motpart. Vidare gäller naturligen att behovet av vägledning normalt är större i underinstanserna än i överinstanserna.

Mot bakgrund av vad nu sagts har det ansetts lämpligast att uttrycka rättens uppgift i fråga om processledningen på det sättet, att rätten vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras. Härav framgår att det främst ankommer på parterna att skaffa fram utredning i målet. En bestämmelse av det här antydda slaget utesluter givetvis inte att domstolen själv vidtar åtgärder som ligger närmast till för den, exempelvis skaffar in upplysningar och annat material från andra myndigheter.

Som påpekats av hovrätten över Skåne och Blekinge bör förvaltningsdomstol liksom allmän domstol ha en möjlighet att avvisa överflödig utredning som part vill förebringa. Det torde visserligen vara förhållandevis sällsynt att det vid förvaltningsdomstol finns behov av att utnyttja en sådan möjlighet. I de fall där den behövs kan den emellertid vara till nytta som medel att motverka att processen blir onödigt vidlyftig och långdragen. Intresset av snabbhet och effektivitet bör naturligtvis tillmätas stor betydelse också i förvaltningsprocessen. En uttrycklig bestämmelse om möjlighet för rätten att avvisa överflödig utredning har därför sitt berättigande. Bestämmelsen kan lämpligen ges en allmän utformning. Det bör framhållas att det i praktiken knappast kan bli aktuellt att avvisa skriftlig utredning som part sänder in till domstolen.

I enlighet med det anförda har i andra stycket av förevarande paragraf tagits in en bestämmelse om att rätten vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras och avvisar överflödig utredning.