Förvaltningsrätten i Malmö
Bakgrund
Försäkringskassan beslutade den 26 februari 2021, efter omprövning av grundbeslutet den 4 februari 2021, att AA inte har rätt till assistansersättning från och med den 5 februari 2021. AA yrkade att beslutet skulle inhiberas vilket Förvaltningsrätten avslog i beslut den 11 mars 2021. AA överklagade beslutet till Kammarrätten i Göteborg som den 20 maj 2021 beslutade att inte meddela prövningstillstånd.
Yrkanden och inställning
AA yrkar att Förvaltningsrätten upphäver Försäkringskassans beslut att dra in hans assistansersättning. Han har uppgett i huvudsak följande. Han är som en del andra personer med autismspektrumstörning högfungerande. Han har trots det ett omfattande hjälpbehov. Utan tillgång till personlig assistans fungerar han inte. Han kommer inte igång med sin vardag, kan inte sköta sin personliga hygien, kan inte äta och dricka, kan inte komma ur sin bostad och kan inte avsluta dagen.
Han kan kommunicera konkret om vardagsbestyr men har betydande svårigheter att kommunicera på ett effektivt sätt. Han är därför i behov av en person som har ingående kunskaper om honom för att säkerställa att han blir förstådd, får sagt det han vill och att han får en överblick och möjlighet att delta i sin planering. Den hjälp han är i behov av, i form av kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser, utgörs av hjälp att komma igång, genomföra och avsluta aktiviteter utan att fastna i tvång. Det är handfast styrning utifrån upprättade rutiner. Med detta stöd kan han förmås att själv tillgodose sina grundläggande behov.
Vissa av de personliga assistenterna har saknat insikt om hans diagnoser och beviljade stödåtgärder. Det har varit stor omsättning av personal vilket står i strid med beslutet, dvs. att han är i behov av hjälp och stöd från personer med ingående kunskap om honom. Vissa av de personliga assistenterna har inte lyckats utföra motiverings- och aktiveringsåtgärder utan har överlämnat åt honom att bestämma vad han vill och inte vill. Kontoutdrag med uttag efter kl. 19.00 visar att personlig assistans inte genomförts på rätt sätt av assistenterna. De visar vad som sker när han inte får den hjälp och det stöd han behöver.
Utlandsresor har varit godkända av Försäkringskassan. Han har varit i behov av hjälp och rutiner under dessa resor och det har fungerat bättre för honom vid byte av miljö.
Försäkringskassan anser att överklagandet ska avslås och har uppgett i huvudsak följande. Det fanns fog för att dra in rätten till ersättning på så sätt som har gjorts. Utredningen, och då särskilt tidigare åberopade vittnesutsagor, AAs självständighet vid utlandsresor och omfattande ensamtid utanför hemmet, talar med styrka för att förutsättningarna för assistans med kommunikation inte är uppfyllda.
Även den omfattande personalomsättningen och den korta upplärningstiden talar med styrka för nyss nämnda förhållande. Redan den omständigheten att AA själv klarar att utföra de grundläggande behoven innebär att något behov av stöd i form av kvalificerade motiverings- och aktiveringsinsatser saknas. För det fall visst stöd ändå behövs talar utredningen med styrka för att detta stöd endast har karaktären av vägledning, påminnelser och instruktioner.
En grundläggande förutsättning för assistans i form av kvalificerade motiverings- och aktiveringsinsatser är att det krävs ingående kunskaper om AA. Med ingående kunskaper menas bl.a. att det krävs personspecifika kunskaper om AA, hur man ska förhålla sig till honom, hur man ska bemöta honom och hur man ska kommunicera med honom.
Det har visat sig att alla assistenter inte har haft kunskaper om hans diagnoser. Det har varit mycket korta introduktioner till arbetet, ofta att läsa igenom arbetsbeskrivning, och bredvidgång. Detta kan inte anses vara ingående kunskaper om AA. Någon hjälp med kommunikation har inte funnits. Med tanke på de antal assistenter AA har haft kan även ifrågasättas om grundkravet i assistans, dvs. personligt utformat stöd av ett begränsat antal personer, är uppfyllt.
Det görs gällande att AA är i stort behov av uppstartsrutiner som tar 4-5 timmar att utföra. Med beaktande av ofta förekommande utlandsresor och omfattande ensamtid anser Försäkringskassan att påståendet om omfattande rutiner saknar trovärdighet. Detta eftersom det inte är sannolikt att sådana rutiner kan upprätthållas vid längre utlandsvistelser och omfattande ensamtid utanför hemmet.
Förvaltningsrätten har hållit muntlig förhandling i målet och i sambandsmålet 2341-22.
Vittnesförhör har hållits med [namn på tre personer här utelämnade – reds anm.] åberopade av AA samt med [namn på tre personer här utelämnade – reds anm.] åberopade av Försäkringskassan.
Skälen för avgörandet
Tillämpliga bestämmelser m.m.
Enligt 9 a § första stycket LSS avses med personlig assistans personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med de grundläggande behoven.
De grundläggande behoven utgörs av hjälp med andning, personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade.
Det uppges i 110 kap. 13 § SFB att den handläggande myndigheten ska se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver och att den enskilde är skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av denna balk. Enligt 110 kap. 4 § SFB lämnas uppgifter om faktiska förhållanden på heder och samvete. I 110 kap. 46 § SFB anges att den som får en förmån enligt SFB ska anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken av förmånen och enligt 47 § ska anmälan göras så snart som möjligt och senast fjorton dagar efter det att den anmälningsskyldige fick kännedom om förändringen.
Av 110 kap. 52 § SFB framgår att ersättning enligt SFB får dras in eller sättas ned om den försäkrade medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift, inte har lämnat uppgift enligt 13 §, eller inte har anmält ändrade förhållanden enligt bl.a. 46 § och 47 § och detta gäller endast om det är fråga om ett förhållande som är av betydelse för rätten till eller storleken av ersättningen.
Utredningen i målet
AA är sedan juni 2013 beviljad assistansersättning i en omfattning av 98 timmar per vecka. Försäkringskassan bedömde i sitt beslut från år 2013 att AAs grundläggande behov uppgick till 98 timmar per vecka. Försäkringskassan godtog då 7 timmar per vecka för hjälp med kvalificerad aktivering och motivering vid personlig hygien, 3,5 timmar per vecka för hjälp med kvalificerad aktivering och motivering vid på- och avklädning, 10,5 timmar per vecka för kommunikation och 77 timmar per vecka för annan hjälp som kräver ingående kunskap om AA.
Beslut om assistansersättning är ett gynnande beslut som endast får ändras under vissa förutsättningar. I det nu överklagade beslutet har Försäkringskassan med stöd av 110 kap. 52 § SFB dragit in den assistansersättning som AA var beviljad. Fråga är således om Försäkringskassan visat att AA medvetet eller av grov oaktsamhet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter som är av betydelse för rätten till assistansersättning.
Av intyg från överläkaren och specialisten i psykiatri BB den 5 mars 2013 framgår bland annat följande. AA är inte delaktig i samhället på grund av den funktionsnedsättning som orsakas av autismtillstånd som omfattar ett allvarligt och handikappande tvångsbeteende. Detta tvångsbeteende upptar större delen av hans vakna tid och tar sig uttryck i rituella, stereotypa tvångshandlingar som resulterar i ett bortfall av exekutiva funktioner. De kan vara att planera, organisera aktiviteter i vardagen, liksom att påbörja, genomföra och framförallt att avsluta dessa aktiviteter.
Inför beslutet 2013 uppgav AA via sitt ombud i huvudsak följande. Han har svårt att komma igång. Hela tiden måste någon stöta på honom och driva honom framåt eftersom han fastnar i tvång. Detta gäller alla olika moment vid personlig hygien. Det behövs framförhållning. Han måste få hjälp med block av insatser. Rakning kan ta väldigt lång tid. Han har stor kapacitet om han får hjälp och struktur på vad han ska göra. Han är väldigt noggrann med allt som gäller personlig hygien. Han har också svårt att avsluta aktiviteter. Han behöver hjälp med att sortera och hänga in kläderna, att hålla ordning och planera.
Han har stora svårigheter att kunna kommunicera med andra, uttrycka sig, formulera sina tankar och behov, möjligheten att kunna förstå andra. Den som hjälper honom måste hela tiden förstå hur han fungerar och tänker. Det finns ett arbetsdokument avseende rutiner, som upprättats av personalen i samråd med honom under den tid han hade bostad med särskild service.
Han har behov av kvalificerade motivations- och aktiveringsinsatser som är begränsade till ett fåtal personer med ingående kunskaper om hans funktionsnedsättning. Han har bristfällig tidsuppfattning och kan inte uppskatta den tid det tar att göra olika saker och ha en överblick. Han kan inte själv göra sekvenser av handlingar utan behöver vägledning och av en annan person som för detta kan kommunicera med honom enligt hans förutsättningar. Många saker är specifikt individuella för honom. Hans behov har inte alls kunnat tillgodoses med nu beviljade insatser med hemtjänst eftersom ett stort antal personer har varit inblandade i insatserna vilket bidragit till att han känner kaos.
Han vill vara delaktig med att handla, uträtta andra ärenden, städa, tvätta och sköta hushållsarbete, sköta sin fysiska träning och sitt dagliga träningsprogram för diskbråck, komma ut och delta i aktiviteter inom sina intressen musik, måleri och djur. Han behöver ha någon med sig som ser till att det blir struktur på allt.
I konsultation med försäkringsmedicinsk rådgivare har denne den 19 oktober 2020 uppgett följande. Det råder inget tvivel om att sjukdomstillståndet medför svårigheter i den dagliga livsföringen till följd av autismspektrumtillstånd och tvångssyndrom. Dock finns en diskrepans i omfattningen av aktivitetsbegränsningar mellan uppgifter lämnade i läkarintyg och uppgifter hämtade från journalanteckningar och genom kontoutdrag. I läkarintyg beskrivs rituella, stereotypa tvångshandlingar som resulterar i bortfall av exekutiva funktioner och svårigheter med sociala interaktioner av svår grad. Uppgifter från journalanteckningar och kontoutdrag visar på en stor social rörlighet i samhället genom transaktioner i samband med såväl längre utlandsvistelser som dagsturer, besök i butiker, bensinstationer, hotell, gym och hos thaimassageterapeut där behovet av rutiner rimligen bör vara ytterst svåra att behålla. Det påvisas att konsekvensen av funktionsnedsättningen i den dagliga livsföringen inte längre kan vara av den omfattning som beskrivs i läkarintyget 2013.
Förvaltningsrättens bedömning
Det är ostridigt att AA bedöms tillhöra grupp 1 i den personkrets som kan få personlig assistans och att han har ett hjälpbehov.
Aktiverings- och motiveringsinsatser ingår normalt inte i de grundläggande behoven om det inte handlar om hjälp som förutsätter specifika och ingående kunskaper om personen, så kallade kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser, för att den funktionsnedsatte själv ska kunna tillgodose ett grundläggande behov. Påminnelser, praktiska instruktioner, vägledning och liknande räknas inte till sådan kvalificerad hjälp.
Ingående kunskaper är något mer än personalkontinuitet och kännedom om funktionshindret, jfr RÅ 2003 ref 33. Att personal har adekvat utbildning om de aktuella funktionsnedsättningarna är inte tillräckligt. Det krävs att man har ingående kunskaper om den funktionsnedsatte som person, jfr. HFD 2020 ref 7.
I AAs fall har assistenterna vid den muntliga förhandlingen vittnat om att de fått information om AAs funktionsnedsättning och gått bredvid en arbetande assistent några dagar samt fått del av AAs ”schema” innan de börjat arbeta med honom. Enligt förvaltningsrätten kan inte detta anses vara ingående kunskaper om AA.
Av utredningen i målet framgår att AA behöver hjälp vid personlig hygien med att plocka fram inför och att plocka upp blöta handdukar, flaskor etc. efter dusch. Han behöver också bli varse tidsrymden för de olika momenten. Han behöver även hjälp att lägga fram kläder för dagen och välja vad han ska ha på sig. Assistenterna har beskrivit att AA lätt fastnar i tvång och ibland behöver hjälp att komma vidare till nästa moment. Såsom insatserna vid personlig hygien och på- och avklädning beskrivits i vittnesmålen är de dock inte att anse som sådana kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser som avses, det vill säga att det krävs specifik och ingående kunskaper om AA, för att han ska klara av handlingarna. Det assistenterna gör framstår mer som instruktioner, vägledning och påminnelser samt handräckning.
Av kontouppgifter framgår att många inköp gjorts efter kl. 19.00, vilket är AAs vakna tid på dygnet. Assisterna har uppgett att de ofta skickats iväg på ärenden av AA, medan han varit ensam hemma. Det har beskrivits att assistenten därtill fått vänta på godkännande från AA innan assistenten har varit välkommen tillbaka med vad som inhandlats. AAs delaktighet i dessa aktiviteter synes således ha varit ytterst begränsad. Därtill har AA vistats ensam utomhus samt varit hos frisören och ätit på restaurang medan assistenten fått vänta i bilen eller på en parkbänk i närheten. Hans behov av kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser för momenten kan ifrågasättas.
Mot nämnda bakgrund kan de 77 timmar per vecka som beviljats för annan hjälp som kräver ingående kunskaper om AA inte heller anses vara sådan hjälp som ingår i hans grundläggande behov.
Att det varit veckolånga utlandsvistelser och frekventa dagsbesök till Köpenhamn har motiverats med att det behövs för återställning av AAs dygnsrytm och att resor med byte av miljö gör att han fungerar bättre. Oberoende av om så är fallet är det inte rimligt att tro att hans beskrivna tvångshandlingar och oförmåga att åka allmänna kommunikationer i vardagen kan medföra en sådan rörlighet i samhället så förhållandevis ofta.
För att kommunikation ska bedömas som ett grundläggande hjälpbehov krävs att tre förutsättningar är uppfyllda. En annan person (den personliga assistenten) ska behöva kunskap om kommunikationsformen, kunskap om funktionsnedsättningen och särskild kunskap om personen med funktionsnedsättningen. Av utredningen framgår att AA kan prata men kan fastna i ord, tankegångar och signaler och han förstår inte undermeningar. Han är relativt isolerad i sig själv och restriktiv med att prata med utomstående. Mot bakgrund av nämnda resonemang om särskild kunskap, och det inte framgått att det föreligger någon särskild kommunikationsform, anser förvaltningsrätten att AA inte är i behov av hjälp för kommunikation.
Dessutom framgår det att AA haft en mycket hög personalomsättning, med bland annat fler än 50 assistenter de senaste 4-5 åren. Detta talar för att det inte har varit ingående kunskaper om AA som har krävts, och att han inte heller kan anses ha behov av personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer i enlighet med 9 a § första stycket LSS.
Med anledning av vad som framkommit anser förvaltningsrätten att omfattningen av AAs hjälpbehov har överdrivits i tidigare utredningar och att han därmed får anses ha i vart fall av grov vårdslöshet lämnat felaktiga eller vilseledanande uppgifter avseende hjälpbehovet. Sammantaget finner således förvaltningsrätten att Försäkringskassan haft skäl för att dra in hans assistansersättning. Överklagandet ska därför avslås.
Kammarrätten i Göteborg
Yrkanden m.m.
AA yrkar att kammarrätten upphäver förvaltningsrättens dom och Försäkringskassans beslut och anför i huvudsak följande. Han har aldrig lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter om sitt hjälpbehov och inte heller har hans behov minskat. Han vidhåller att samtliga redovisade sakförhållanden i ansökan om assistansersättning är korrekta. Utan aktiveringsinsatser kommer han inte i gång med dagen och tar utan stöd inga initiativ för att tillgodose sina grundläggande behov. Utan hjälp kan han inte heller ta sig ut ur sin lägenhet eller använda allmänna kommunikationer och hans förmåga att självständigt företa aktiviteter i samhället är begränsat till ett fåtal moment.
Om Försäkringskassan idag anser sig tidigare ha dragit felaktiga slutsatser av hans ansökan om assistansersättning kan detta inte läggas honom till last. Förhållanden som avser anlitade assistenters utbildningsnivå och otillräckliga introduktion samt hög personalomsättning beror på att anlitade assistansbolag inte lyckats uppfylla sina förpliktelser. Det innebär inte att han inte har angivna behov. Vikt bör läggas vid vittnesmålen från de assistenter som haft erforderlig kompetens. Det saknas helt grund för påståendet att han skulle ha varit grovt vårdslös.
Försäkringskassan anser att överklagandet ska avslås och anför i huvudsak följande.
AA har under de knappt åtta åren med assistans haft ett tiotal olika assistansanordnare och under de sista fem åren med assistans har han haft drygt 50 olika anställda assistenter. Redan med hänsyn till den omfattande personalomsättningen kan det ifrågasättas om han har behov av ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer. Vidare uppger före detta assistenter att han självständigt klarar av att utföra de grundläggande behoven. Det förhållandet och assistenternas korta upplärningstid talar med styrka för att förutsättningarna för assistans aldrig varit uppfyllda. Eftersom han inte har varit föremål för egentlig behandling sedan tiden för ansökan måste hans uppvisade förmågor anses ha förelegat redan vid ansökningstidpunkten.
Skälen för kammarrättens avgörande
Inledning
Frågan i målet är om Försäkringskassan har haft fog för att dra in AAs assistansersättning på grund av att han vid ansökan om förmånen medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter som har haft betydelse för rätten till eller storleken av ersättningen. Det är Försäkringskassan som ska visa att förutsättningarna för detta är uppfyllda.
Fysiska hjälpbehov
Av utredningen som låg till grund för beslutet om assistansersättning 2013 framgår det att Försäkringskassan redan vid den tidpunkten hade kännedom om att AAs behov när det kommer till personlig hygien och på- och avklädning inte förutsatte handgriplig hjälp för att tillgodoses, utan att detta skedde genom vissa aktiverings- och motiveringsåtgärder. Det beskrevs som att han fastnar i tvång vid genomförandet av aktiviteter och behöver stötas på och drivas framåt för att dessa ska kunna slutföras, men att han har stor kapacitet om han får hjälp och struktur med vad han ska göra.
Det framgår vidare att han i delar kan sköta sina behov självständigt, såsom toalettbesök och intag av mat och dryck. Dessutom har Försäkringskassan inte specificerat vilka uppgifter om fysiska hjälpbehov som är oriktiga eller vilseledande. Med hänsyn till det nu sagda har Försäkringskassan inte ens gjort sannolikt att AA i samband med ansökan 2013 har lämnat några oriktiga eller vilseledande uppgifter av betydelse för rätten till ersättningen.
Kommunikation
Vad särskilt avser det grundläggande behovet av kommunikation framgår det av ansökan och utredning i samband härmed att Försäkringskassan redan vid den tidpunkten hade kännedom om att AA kunde forma språk och kommunicera på digital väg. Hans svårigheter i kommunikationsväg beskrevs i stället handla om svårigheter att kunna uttrycka sig, formulera tankar, förstå andra samt tolka sociala interaktioner. Till stöd för ansökan angavs också att omgivningen måste bestå av personer som känner AA och förstå hur han fungerar och tänker. Försäkringskassans bedömning på underlaget var att kriterierna för att få assistansersättning för behovet kommunikation var uppfyllda.
Såvitt framgår av vittnesmålen hos förvaltningsrätten kan AA ta kontakt med andra via internet och har även kunnat föra samtal med utomstående vid tillfälliga möten på stan. Uppgifterna i denna del är dock allmänt hållna och annat har inte framgått än att det varit fråga om enklare samtal. Dessutom har Försäkringskassan inte specificerat vilka uppgifter om hjälpbehovet kommunikation som är oriktiga eller vilseledande. Mot bakgrund av det nu sagda har Försäkringskassan inte ens gjort sannolikt att AA i samband med ansökan 2013 har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter av betydelse för rätten till ersättningen.
Annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper
Det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade har upphört att gälla från och med den 1 januari 2023. Enligt övergångsbestämmelserna gäller dock äldre bestämmelser för personlig assistans som avser tid före ikraftträdandet (SFS 2022:1227).
77 timmar av assistansersättningen om totalt 98 timmar avser nämnda kategori. AA har i detta avseende beviljats assistansersättning på grundval av behovet av kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser för att kunna bryta tvångsritualer. Vid sin bedömning av rätten till assistansersättning har Försäkringskassan angett att den hjälpen förutsätter ingående kunskaper om AA. Försäkringskassan har i detta mål inte närmare specificerat vilka av de vid ansökan lämnade uppgifterna i denna del som varit oriktiga eller vilseledande.
Av utredningen framgår det att AA de senaste åren har haft en hög personalomsättning och att de flesta assistenterna börjat arbeta med honom efter en kortare introduktion bestående av bredvidgång och skriftlig information. Dessa omständigheter har dock inte kopplats till någon konkret uppgift som lämnats i samband med ansökan. Samtidigt beskrivs det av ett flertal vittnen att dagliga moment tar lång tid och att AA behöver hjälp att ”inte fastna och komma vidare”. Det kan konstateras att uppgifterna går isär när det kommer till hans förmåga att självständigt ta exempelvis promenader, vilket inte heller är en förmåga som är utesluten utifrån den beskrivna funktionsnedsättningen eller aktivitetsförmågan. Inte heller går det av uppgifterna som lämnades vid ansökan att utesluta att utlandsresor skulle gå att genomföra. Av betydelse är även att den beskrivna förmågan och självständigheten i stora delar motsvarar vad som framgår av den kommunala utredningen om bistånd den 17 september 2012, och som var känd för Försäkringskassan vid tidpunkten för ansökan.
Vid dessa förhållanden anser kammarrätten att Försäkringskassan inte ens har gjort sannolikt att AA i samband med ansökan 2013 har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter av betydelse för rätten till ersättningen.
Sammanfattning och avslutning
Enligt kammarrättens bedömning har alltså Försäkringskassan inte förmått precisera eller konkretisera vilka av de i ansökan lämnade uppgifterna som varit oriktiga eller vilseledande. De uppgifter om AA, av betydelse för assistansersättningen, som framgår av den relativt omfattande utredningen är vidare förenliga med uppgifterna i ansökan om ersättning.
Försäkringskassan har därför inte ens gjort sannolikt att AA i samband med ansökan medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter som har haft betydelse för rätten till ersättning. Utredningen talar i stället för att Försäkringskassan redan vid ansökan hade kännedom om de uppgifter som nu åberopas till stöd för att förutsättningarna i 110 kap. 52 § 1 p. socialförsäkringsbalken är uppfyllda. I den mån det är fråga om nya uppgifter har inte dessa kunnat kopplas till någon uppgift som lämnats vid ansökan och som därför kunnat betecknas som oriktig eller vilseledande. Vid dessa förhållanden ska förvaltningsrättens dom och Försäkringskassans beslut, att från och med den 5 februari 2021 dra in AAs assistansersättning, upphävas.
—
Kammarrätten i Göteborg dom den 2023-03-22 i mål nr 4249-22