Försäkringskassan

Innehållsförteckning

1. Bakgrund

Den 1 januari 2005 inrättades Försäkringskassan. Den nya myndigheten ersatte Riksförsäkringsverket och de 21 allmänna försäkringskassorna. Föreskrifter och allmänna råd som beslutats av Riksförsäkringsverket gäller även efter Försäkringskassans inrättande. I rubriken till föreskrifter och allmänna råd som beslutats av Riksförsäkringsverket behålls det tidigare myndighetsnamnet. Men vad är det som bemyndigar och legitimerar Försäkringskassan till att skapa detta haveri av det sociala skyddsnätet? Det ska förklaras kort och förenklat i detta dokument. Sedan skall en intressant dom från Högsta Förvaltningsdomstolen redovisas, den har åsidosatt Försäkringskassans egna tolkningar av vad de får reglera och inte.

8 kap. 1 § regeringsformen

1 § Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning. Lag (2010:1408).

I regeringsformens 8 kapitel stadgas hur lagar beslutas och vilka som får ta dessa beslut. Där framkommer att både riksdag och regering utfärdar föreskrifter, men då riksdagen gör det så är det en lag och då regeringen gör det så är det en förordning. I regeringsformens kapitel 8 regleras även vad och hur myndigheter tillåts besluta om föreskrifter. Värt att notera ära att detta tillåts endast efter godkännande av riksdag eller regering, samt att det skall meddelas genom en lag eller förordning. Tack vare grundlagen regeringsformen är riket skyddat från att myndigheter fattar beslut som ej är riksdagens intention, och i slutändan medborgarnas intention. 

2. Normgivning

Försäkringskassan styrs av myndighetsförordningen, samt regleringsbrev och instruktioner. Myndighetsförordningen reglerar myndighetens interna förhållanden och befogenheter. Varje myndighet har egna instruktioner om hur den ska organiseras, ansvarsområden osv. Försäkringskassans normgivningskompetens framgår av förordning (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan. Att vi genom grundlag bestämt dessa förutsättningar i riket genom att riksdagen är medborgarnas främsta företrädare får en myndighet inte reglera sitt område fritt. Lagen är utformad att Försäkringskassan inte får ändra lagens syfte och förutsättning genom beslutade föreskrifter, det skulle innebära att de går över lagens reglering. Detta följer av den formella lagkraftens princip, lag får inte ändras eller upphävas annat än genom lag. För att Försäkringskassan skall hålla sig inom den normgivningskompetens som myndigheten tilldelats enligt regeringsformen begränsas således de föreskrifter som Försäkringskassan bemyndigats att besluta om till verkställighetsföreskrifter av rent administrativ karaktär såvida inte särskilda bemyndiganden stadgas i lagtexten.

3. Högsta Förvaltningsdomstolen

Det som aktualiserades i Högsta Förvaltningsdomstolens dom 2014 ref 72 är föreskriften i 5 § andra stycket första strecksatsen Riksförsäkringsverkets föreskrifter om sjukpenninggrundande inkomst.  Frågan var om det kan anses utgöra en verkställighetsföreskrift i regeringsformens mening. Ovanför har vi gjort gällande att de föreskrifter som gällde före Försäkringskassan bildades gäller såvida det inte beslutats om något annat. Om en domstol kommer fram till att myndighetsföreskriften står i strid med en överordnad författning så får den inte tillämpas.

11 kap. 14 § regeringsformen

14 §   Finner en domstol att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag. Lag (2010:1408).

3. HFD 2014 ref. 24

Högsta Förvaltningsdomstolen; 

Av bemyndigandet i 3 § första stycket 1 förordningen med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan följer att Försäkringskassan såvitt avser sjukpenning endast får utfärda verkställighetsföreskrifter. Föreskriften i 5 § andra stycket första strecksatsen Riksförsäkringsverkets föreskrifter om sjukpenninggrundande inkomst förlänger den i lag angivna tiden om 24 månader under vilken ett uppbyggnadsskede ska anses vara för handen. Den tillför därmed regleringen i lag något så väsentligt nytt att den går utöver vad som kan anses som en verkställighetsföreskrift (RÅ 2002 ref. 98 och RÅ 2005 ref. 39)

Det förhållandet att bestämmelsen i 25 kap. 9 § SFB enligt sin ordalydelse och konstruktion uttömmande reglerar hur SGI i det nu aktuella fallet ska beräknas innebär vidare att det saknas utrymme för att genom föreskrifter på lägre nivå än lag utvidga tidsperioden i fråga. Myndighetsföreskrifterna rörande det s.k. fortsatta uppbyggnadsskedet står därmed i strid med lagen. Att regeringen i det ovan citerade propositionsuttalandet har uttalat sig till förmån för en reglering genom myndighetsföreskrifter föranleder inte annan bedömning.   

 Eftersom myndighetsföreskriften i fråga står i strid med överordnad författning följer det av 11 kap. 14 § regeringsformen att den inte får tillämpas. Kammarrättens dom ska därför undanröjas och det slut som förvaltningsrättens dom innehåller fastställas.

Frågan man kan ställa sig är, vilka andra överträdelser har Försäkringskassan gjort och om frågorna inte prövats kanske det är värt att lyfta frågon.

Regeringsform (1974:152) 8 kap. 7 §, Lexino lagkommentarer uppdaterad 2019-01-01

Lise Reuter Är kritiken mot Försäkringskassan berättigad utifrån ett rättsstatligt perspektiv? Överväganden ur normhanteringssynvinkel.

Ruth Mannelqvist Kraven på läkarintyg för sjukpenning: En lagstridig begränsning av den allmänna sjukförsäkringen?

Vägledningar

Vägledningarna innehåller samlad information om vad som gäller inom ett eller flera försäkringsområden. En vägledning kan innehålla beskrivningar av en författning, förarbeten, allmänna råd, rättsliga ställningstaganden, praxis och JO-beslut.

Rättelse och ändring av beslut enligt socialförsäkringsbalken (SFB)

Försäkringskassan är i vissa fall skyldig att ändra ett oriktigt beslut. Detta gäller om beslutet blivit oriktigt på grund av någon omständighet som anges i 113 kap. 3 § socialförsäkringsbalken. Ett beslut ska ändras genom att rättas om beslutsmeddelandet eller beslutsbrevet innehåller en uppenbar oriktighet. Detta ska bero på ett skrivfel, ett räknefel eller något annat sådant förbiseende. Beslutet som  sådant ska ändras om det har blivit oriktigt på grund av; att det fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak.

Sjukpenning, rehabilitering och rehabiliteringsersättning

Vägledningen består av två delar. Den första delen beskriver de regler som ska tillämpas i ärenden om sjukpenning, sjukpenning i särskilda fall, rehabilitering, rehabiliteringsersättning samt rehabiliteringsersättning i särskilda fall  (tillämpningsdelen). ..”vägledningen (är) strukturerad utifrån var de olika reglerna finns i SFB. Texten följer alltså i princip samma ordning som bestämmelserna i SFB. 

Ersättning eller ej?

Sjukersättning får man om man tillhör den grupp som troligen aldrig kommer kunna arbeta igen. Det kan bero på sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. Där ska man ha testat alla former av rehabilitering och försök att kunna arbeta. Försäkringskassan ska bedöma om man har rätt till ersättning eller ej. Därför skall läkarn antecka diagnos, funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsning.

Läkarens skyldigheter

5 § Bestämmelser om att den som är skyldig att föra patientjournal ska utfärda intyg om en patients vård, på begäran av honom eller henne, finns i 10 kap. 3 § patientlagen (2014:821) och 3 kap. 16 § patientdatalagen (2008:355).

6 § I 6 kap. 9 § patientsäkerhetslagen (2010:659) finns bestämmelser om vissa läkares och tandläkares skyldighet att göra undersökningar och avge utlåtanden på begäran av länsstyrelse, domstol, åklagarmyndighet, Polismyndigheten eller överförmyndare.

7 § Enligt 4 kap. 3 § 1 hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80) ska verksamhetschefen ansvara för att den som varit intagen på sjukhus på begäran avgiftsfritt får intyg om orsaken till intagningen och om tiden för intagningen och utskrivningen.

Läkarintyg som bevis vid fri bevisvärdering

Ett begrepp man kan mötas av då man överklagar eller tänker processa på något sätt är begreppet fri bevisföring. Hur står då det begreppt i kontrast med läkarintygen som värderas olika av handläggare, beslutsfattare och förvaltningsdomstol? 

27 kap. 25 § socialförsäkringsbalk (2010:110); För att styrka nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom ska den försäkrade inlämna läkarintyg till Försäkringskassan

I Sverige råder fri bevisvärdering och den principen betyder att domaren är inte bunden av lagen då hen värderar bevisets värde. ISF, Inspektionen för socialförsäkringen skriver följande; “Inom socialförsäkringen gäller i princip fri bevisföring och fri bevisprövning, det vill säga att parterna kan lägga fram vilka bevis de vill och domstolen får avgöra vad de får för betydelse”

Skulle lagen inskränka den rätten, exempelvis genom en lydelse att en vittnesutsago är styrkt först om det finns två oberoende vittnen som säger samma sak, ja då är inte bevisvärdering fri. Istället skall domaren använda sunt förnuft och sin erfarenhet då hen bedömer bevisen. Inom straffprocessen brukar man använda kriterier som ställt utom allt rimligt tvivel, eller styrkt, sannolikt eller antagligt. Principen om fri bevisvärdering innebär även att en part i ett mål kan presentera alla former av bevis för rätten.

Ett exempel på bevis är ett läkarintyg på någons hälsotillstånd. Det som blir knepigt och motsägelsefullt när Försäkringskassan dessutom vill att intyget skrivs på deras detaljerade, förtryckta blankett – vars legitimitet ifrågasätts. Nedsättning av arbetsförmåga på grund av sjukdom kan även visas på andra sätt än de som kassan vill göra gällande.

Referenser

Lars Heuman, 2009, Process- och straffrätt
ISF Rapport 2019:8 s. 33 Försäkringskassan som part i förvaltningsdomstol
Von Essen, U. 2018, Förvaltningsrättens grunder
Ruth Mannelqvist, 2010, Läkarintyg som bevis i förvaltningsprocessen

Socialstyrelsens föreskrifter

Socialstyrelsen har i november 2018 fattat beslut om Socialstyrelsens föreskrifter (HSLF-FS 2018:54) om att utfärda intyg i hälso- och sjukvården. Författningen trädde i kraft den 1 mars 2019. Samtidigt upphävdes Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2005:29) om utfärdande av intyg inom hälso och sjukvården m.m.

Noggrannhet & omsorg

Av 6 kap. 10 § patientsäkerhetslagen (2010:659) framgår att den som i sin yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården utfärdar ett intyg om någons hälsotillstånd eller vård ska utforma det med noggrannhet och omsorg. Av ett intyg ska det framgå från vem en uppgift kommer, om det är intygsutfärdarens egen uppgift eller om den härrör från någon annan. Vidare ska det framgå vad som är intygsutfärdarens bedömning och vad som är uppgifter som ligger till grund för den.

Om bedömningsmetoderna

Standardiserade bedömningsmetoder fungerar som ett stöd i utredningsarbetet för professionella inom socialtjänst och hälso- och sjukvård när de ska bedöma enskilda personers situation, funktion eller hjälpbehov. Med hjälp av standardiserade bedömningsmetoder kan relevant och tillförlitlig information om enskilda personer samlas in som underlag för bedömningar. Standardiserade bedömningsmetoder kan också användas för uppföljning av enskilda personer.  Om bedömningsmetoderna används systematiskt för hela målgrupper kan den samlade informationen sammanställas och bilda underlag för utveckling av verksamheter. Användning av standardiserade bedömningsmetoder är ett viktigt redskap i arbetet med att utveckla en evidensbaserad praktik. 

Patienten ska vara delaktig

En god vård ska bland annat kännetecknas av att den är individfokuserad, jämlik och säker. Den ska genomföras i samråd och med respekt för patientens självbestämmande och integritet. En delaktig patient kan lättare medverka till att målen med vård och behandling uppnås och att säkerhetsrisker kan förebyggas. Det ställer krav på att vårdgivare, chefer och hälso- och sjukvårdspersonal tillämpar den lagstiftning som reglerar patientens ställning och att det finns ett ledningssystem för kvalitets- och patientsäkerhetsarbetet som också omfattar bemötande, information, delaktighet och kontinuitet.

FMU-utredning

För en rättssäker prövning av sjukförsäkringsärenden behöver Försäkringskassan i vissa fall fördjupade underlag i form av försäkringsmedicinska utredningar. Underlagen ska ge en fördjupad beskrivning av sjukdomens konsekvenser för individens funktionstillstånd och förmåga till aktivitet. De kan därigenom ligga till grund för Försäkringskassans bedömning av den försäkrades arbetsförmåga.

I vissa ärenden finns det behov av försäkringsmedicinska utredningar som baseras på enbart en läkares utredning, s.k. särskilt läkarutlåtande (SLU). I andra ärenden finns det behov av en teambaserad medicinsk utredning (TMU) med inslag av flera kompetenser inom hälso- och sjukvården. Sedan 2013 finns det även  Arbetsförmågeutredning (AFU) som Försäkringskassan kan beställa när prövningen av den försäkrades arbetsfömåga ska ske mot normalt förekommande arbete på arbetsmarknaden

Syftet måste tydliggöras

För att tydliggöra användningen behöver Försäkringskassan, i samarbete med Socialstyrelsen, tydligare formulera syftet med beslutsstödet och hur det ska användas inom Försäkringskassans verksamhet. En väsentlig del av ett sådant arbete är att tydligt klargöra att beslutsstödet är menat att ge ett allmänt stöd i förståelsen och värderingen av den unika information som finns i det individuella ärendet. Beslutsstödet kan använt på det sättet bidra till ökad kompetens hos handläggare att förstå logiska kedjor av uppgifter och information som annars hade varit svåra att förstå för en tjänsteman utan medicinsk utbildning. Detta kan medföra att bedömningar i fler fall kan göras på befintliga uppgifter, utan behov av kompletteringar, samt ge en ökad förståelse för den aktuella sjukdomsproblematiken. Beslutsstödet kan samtidigt aldrig ”i sig” utgöra ett beslutsunderlag i det enskilda ärendet och kan därför aldrig ensamt legitimera vare sig bifall eller avslag om begäran om sjukpenning. Ett annat tydliggörande kring användningen är hur handläggare ska hantera överskridande av rekommenderad sjukskrivningslängd i det försäkringsmedicinska beslutsstödet.

Lagrådsremissen till Försäkringsmedicinska utredningar

Det föreslås att landstingen ska tillhandahålla försäkringsmedicinska utredningar på begäran av Försäkringskassan. Försäkringsmedicinska utredningar ska inte utgöra hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen. När försäkringsmedicinska utredningar utförs enligt den föreslagna lagen ska patientsäkerhetslagen, patientdatalagen och patientskadelagen vara tillämpliga. Försäkringsmedicinska utredningar ska utföras inom en hälso- och sjukvårdsverksamhet av legitimerad läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal. Iakttagelser och bedömningar av den försäkrades funktions- och aktivitetsförmåga ska sammanställas i ett skriftligt utlåtande och skickas till Försäkringskassan. Ett landsting får sluta avtal med ett annat landsting eller någon annan i egenskap av vårdgivare om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt den föreslagna lagen.

SLU: Särskilt läkarutlåtande

Försäkringskassans rapport

I denna rapport utvärderas särskilt läkarutlåtande (SLU). SLU är ett läkarutlåtande som främst ska utfärdas av läkare som har gått en för- djupad utbildning i försäkringsmedicin. Det är också tänkt att SLU ska fungera som ett komplement till avstämningsmötet.  Datamaterialet baseras på en enkätundersökning som omfattar handläggare på För- säkringskassan samt läkare som är utbildade för att utfärda SLU. I undersökningen ingår också aktstudier.

6 § Försäkringskassan ska inför en försäkringsmedicinsk utredning informera den försäkrade om utredningens syfte och förutsättningarna för den samt om vad utredningen närmare innebär för den försäkrade. Försäkringskassan ska vidare informera den försäkrade om vilka uppgifter som kommer att överlämnas till den vårdgivare som ska utföra utredningen. Den försäkrade ska ges möjlighet att lämna kompletterande uppgifter som kan vara av betydelse för utredningen.

7 § Försäkringskassan ska lämna ett underlag till den vårdgivare som ska utföra den försäkringsmedicinska utredningen. Underlaget ska innehålla de uppgifter om den försäkrade som vårdgivaren behöver för att utföra utredningen. Försäkringskassan ska även informera vårdgivaren om den försäkrade har särskilda behov som måste beaktas i samband med utredningen.


Krav på vårdgivare och hälso- och sjukvårdspersonal

8 § En försäkringsmedicinsk utredning ska utföras av legitimerad läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal hos vårdgivaren. Vårdgivaren ska utse en legitimerad läkare som ansvarig för utredningen.

9 § Den hälso- och sjukvårdspersonal som utför försäkringsmedicinska utredningar ska ha den kompetens som krävs för att bedöma den försäkrades funktions- och aktivitetsförmåga. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kompetenskrav för den personal som ska utföra försäkringsmedicinska utredningar.

10 § Iakttagelser och bedömningar av den försäkrades funktions- och aktivitetsförmåga ska sammanställas i ett skriftligt utlåtande. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de krav som ska gälla för utlåtandet, dess innehåll och utformning.

Arbetsförmåga inom sjukförsäkringen

Detta är den sjätte och avslutande rapporten inom det projektarbete som Försäkringskassan i samverkan och samråd med Arbetsförmedlingen, Socialstyrelsen och sjukvården, under drygt två år bedrivit utifrån regeringsuppdrag att utveckla metoder för bedömning av arbetsförmåga inom sjukförsäkringen. Mot bakgrund av hur bedömningsverktyget och dess delar utvecklats, förankrats och implementerats presenteras Försäkringskassans förslag till fortsatt utveckling och vetenskaplig utvärdering. 

Förslaget innebär bland annat att försöksverksamheten med det nya sättet att bedöma personers aktivitet, den så kallade AFU skall utvidgas till att omfatta fler landsting och regioner.. Tanken är att genomföra ett större antal fördjupade utredningar, att det sker med det grundformat som tidigare redovisats samt att den kunskap avseende krav på medicinskt relaterade aktivitetsförmågor som tagits fram ska ingå i bedömningsverktyget som ett kunskapsunderlag att relatera individers bedömda förmåga gentemot.

Statens utredning SOU 2018:80

Sjukfrånvaron i Sverige väcker debatt och engagerar. Frågor om ökande psykisk ohälsa gränsar till frågor om hur vårt arbetsliv är beskaffat, om hur hälso- och sjukvården fungerar och om hur det står till med jämställdheten i vårt samhälle. Utredningen tar avstamp i den variation som i mer än trettio år präglat svensk sjukfrånvaro. Den har lett till brist på förutsägbarhet och till påfrestning för hälso- och sjukvården och för sjukförsäkringens administration. Detta har skapat en grogrund för kortsiktiga insatser i syfte att hejda svängningar i sjukfrånvaron, snarare än förutsättningar för en långsiktig och bred kvalitetshöjande utveckling.

Utredningen tar också avstamp i uppfattningen att hälso- och sjukvården i samarbete med andra aktörer, i första hand arbetsgivare, kan höja kvaliteten i det försäkringsmedicinska arbetet och kan påverka sjukfrånvaro i positiv riktning. Utredningens uppdrag handlar om att utforska former för finansiellt samspel mellan sjukförsäkringen och hälso- och sjukvården som stöder en sådan process. Finns det något effektivt sätt att ge landstingen kontinuerliga incitament för en hållbar utveckling i positiv riktning för individ och samhälle, och hur ser det i så fall ut? Länk till utredningen

Försäkringskassan begär bankutdrag

110 kap. 31, 32 §§ socialförsäkringsbalk 31 § Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket